我国环境影响评价(以下简称“环评”)制度发展至今已有40多年，其内涵和外延不断丰富。广义的环评体系包括生态环境分区管控爱游戏最新、政策环评、战略环评、规划环评、项目环评和区域评估。各项制度既有侧重，又有共性，形成了完整的环评制度体系，共同构建了源头预防体系的基础性和主体性制度，是全面推进美丽中国建设的重要保障体系之一，对协调经济发展和生态环境保护发挥了重要作用。对照建设美丽中国的6方面23项任务要求，根据环评各项制度的定位与重点，研究形成支持美丽中国建设的环评制度体系和实施路径，并提出完善环评源头预防体系和强化环评体系技术支持的建议。

　　2023年12月发布的《中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》(以下简称《意见》)提出了推进美丽中国建设的“六大任务”，这是指导今后美丽中国建设的行动指南。加强源头防控是推进美丽中国建设的重要路径。环境影响评价(以下简称“环评”)是源头预防体系的主体，也是生态环境保护的基本原则之一。环评是一项世界通用的环境管理制度。1964年，在加拿大召开的国际环境质量评价会议上，“环评”概念被首次提出。1969年，美国《国家环境政策法》(NEPA)确立了环评制度，此后多个国家和地区建立了各自的环评体系。到21世纪初，至少有120个国家建立了环评制度。我国是较早开展环评的国家之一，1973年引入“环评”概念，1979年在江西省永平铜矿开展了第一次环评工作，同年发布的《中华人民共和国环境保(试行)》首次确立环评制度。此后环评制度内涵不断丰富、外延不断拓展，广义的环评制度贯穿源头预防体系全过程，在控制污染物排放、降低生态影响、助推产业绿色低碳发展等方面发挥了重要作用，是全面推进美丽中国建设的保障体系之一。

　　环评制度“生于忧患”，源于西方发达国家盲目发展下对环境灾害事件的反思，其本质是研究经济发展与生态环境保护之间的博弈问题，其对象是拟议中尚未发生的人为活动，其目的是减缓环境影响，并通过环境影响预测为环保措施和替代方案提供依据。1986年，美国环境质量委员会(CEQ)规章明确了减缓环境影响的几项措施：(1)优化工程，降低不利影响，如降低水库坝高；(2)恢复或修复受损环境，如恢复临时占地破坏的植被；(3)增加环保工程，如水坝工程增设鱼梯；(4)生境重造，如另造一处相似生境以“补偿”遭到破坏无法恢复的原有生境。原欧洲经济共同体施行的第一个环境行动计划(1973年)认为，最好的环境政策是从源头避免产生环境污染和损害，而不是在后期消除其影响。加拿大《环境评价法》(1992年)、日本《环境影响评价法》(1997年)均要求从源头控制环境影响。综上可见，环评制度的设计初衷是“源头预防”，工作核心是“环境影响预测”，目的是控制污染物排放和减少生态损害，措施包括优化工程本身、增设相关环保工程等。

　　我国环评对象始于建设项目，通过2002年颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环评法》)拓展至规划环评，通过2014年颁布的《中华人民共和国环境保》(以下简称《环境保》)拓展至政策环评。2004年，我国开始了大区域战略环评的研究和实践，从振兴东北老工业基地战略环评到五大区域(环渤海沿海地区、海峡西岸经济区、北部湾经济区沿海、成渝经济区和黄河中上游能源化工区)、西部大开发地区、中部崛起地区、三大城市群(京津冀、长三角、珠三角)、长江经济带等重点区域产业发展的战略环评，取得了系列成果，并在此基础上衍生了区域空间生态环境评价，即生态环境分区管控(以下简称“分区管控”)制度的前身。《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(国办发〔2019〕11号)要求推行包含环评在内的区域评估，此后一些地方发文实施区域评估，为环评改革提供支持。可见，就环评制度外延而言，有狭义与广义之分，狭义的环评制度一般包括政策环评、战略环评、规划环评和项目环评，广义的环评制度在此基础上还包括分区管控，甚至区域评估。同时，随着源头预防的管理要求不断完善，环评制度的内涵也不断丰富，评价内容从一般污染物到新污染物、温室气体和人群健康等，从一般的生态影响评价到生物多样性评价，从源头预防和控制环境影响到推进产业绿色低碳发展。

　　环评是我国“老三项制度”“新八项制度”的重要组成，是落实环境保护“保护优先、预防为主”原则的重要制度。《环评法》将其定义为一种“方法和制度”，《中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》将其定位为源头预防体系的主体。分区管控制度是环评制度向源头预防体系前端的延伸，《中央办公厅国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》将分区管控定位为源头预防体系的基础。从所处位置看，分区管控居于预防体系的最前端，是形成国土空间开发保护格局重要的“底图”和先决条件之一；政策环评和战略环评总体居于预防体系的前端，政策环评将环境考量纳入政策制定和决议，战略环评综合考虑了大区域内有关政策、战略和规划实施可能造成的生态环境影响，分区管控为战略环评成果落地定了“边界”，战略环评“主动”引导产业布局，并解决了单个规划环评难以解决的区域性、系统性问题；规划环评总体居于预防体系的中前端，上衔政策环评和大区域战略环评，下接项目环评甚至排污许可，控制区域污染物排放总量，推进规划区产业绿色转型；项目环评总体居于预防体系的后端，在分区管控和规划环评的基础上，进一步优化工程的选址选线，改进工程设计，控制污染物排放。区域评估成果可用于规划环评、项目环评现状评价，并支持区域内项目环评改革。

　　环评制度是协调经济发展、资源利用和环境保护的平台，是公众维护环境权益的重要渠道，其作用根据支持和服务的对象可概括为“1+3”。其中，“1”是支持保护和改善生态环境质量，属于环评制度的根本作用；“3”是助推经济绿色低碳发展，促进资源高效可持续利用，推动决策科学化、化，属于环评制度的辅助作用。我国环评制度体系和其发挥的作用见图1。

　　环评以改善生态环境质量为根本目标，把环境因素纳入综合决策。分区管控确定水、大气、土壤等环境要素的质量底线，测算区域污染物允许排放量，作为开发活动的边界约束；战略环评和政策环评提出重大生态环境风险源和防控策略；规划环评根据区域环境目标和保护要求，避让生态敏感区，控制规划排放的污染物总量。区域评估分析判定区域环境质量和主要制约因素；项目环评进一步优化选址选线，通过强化生态保护和恢复，采取“异地保护”“生境重建”“以新带老”“区域削减”等措施，促进区域生态环境质量改善。“十五”期间，环评推动国家审批的建设项目环保投资从2001年的3.3%提升至2004年的4.9%，其中建材项目环保投资更是从2.8%提升到8.7%。“十三五”期间，仅生态环境部审查的30个流域综合规划环评就将多段干流和40多条支流纳入栖息地保护。

　　环评结合区域资源承载力，优化资源利用方式，提高利用效率。分区管控提出资源利用效率和总量双要求，引导资源节约集约利用；战略环评评估区域资源环境承载力，旨在优化资源配置，引导资源开发利用；规划环评立足区域资源环境承载力，强化规划区资源循环利用；项目环评通过控制污染物排放等推动余热、废水、固体废物等资源循环利用，推动提升清洁生产水平。根据《中国统计年鉴》年度数据，2003年以来，我国GDP增长了近10倍，能源消费总量仅增长了不到2.5倍，单位GDP能耗大幅下降。作为源头优化资源利用的重要手段，环评制度作用明显。

　　环评是环境保护参与经济决策的重要切入点。在经济快速发展时期，环评是“控制闸”“调节器”，通过强化源头管控，落实产能替代要求，推动化解产能过剩；在经济高质量发展时期，环评是“助推器”“防火墙”，通过差异化环境准入，优布局、调结构、促转型，推动绿色低碳发展。分区管控划好边框，定好规则，优化区域开发保护，引导优质产业落地，降低决策风险和成本；战略环评通过评估区域资源环境现状问题和承载能力，引导产业合理布局；规划环评通过控制区域污染物和温室气体排放，优化规划区产业布局，调整产业发展、能源消费、交通运输和土地利用结构；项目环评通过强化防治措施，控制污染物排放，倒逼项目优化工艺，引领和推进绿色产业发展。近年来，火电行业脱硫脱硝、水利水电工程过鱼、线性工程减振降噪等环保设施的发展和升级，都与环评密不可分。

　　环评在政府和公众之间搭建了一个便捷高效的交流平台，对依法保障人民群众的环境知情权、参与权、表达权、监督权有重要作用。环评领域制定了专门的公众参与办法，规范了规划环评和项目环评中的公众参与要求。《环境保》规定在经济、技术政策制定中要考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。公众参与实施以来，相关环评采纳了大量的公众意见建议，对于进一步优化规划方案、工程设计和强化环保措施等发挥了积极作用，减少了社会舆情和环境纠纷，维护了公众环境权益。例如，圆明园“防渗之争”、京沈客运专线工程等多个项目通过公众参与，不仅强化了环保措施，也优化了选址选线、施工工艺，降低了工程建设的环境影响。

　　《意见》提出了绿色发展、污染防治、生物多样性保护、守牢安全底线、打造示范样板和全民行动等6方面23项任务(见图2)，并将环评作为美丽中国建设的保障体系之一。从前述任务内容来看，不管是针对优化国土空间开发保护格局，推进“双碳”目标和产业绿色低碳发展，遏制“两高一低”项目盲目发展，还是针对污染防治攻坚战和构建生态安全格局，系统实施环境污染防治和生物多样性保护，加强源头防控都是重要措施之一，其既能从空间上引导产业形成因地制宜、错位发展的绿色格局，又能从结构上助推产业形成结构合理、优势互补的绿色低碳模式。万军等认为要从源头推动经济实现绿色转型；王金南认为要从源头防范化解生态环境风险，提升生态安全系统防范能力；周宏春等认为在美丽中国建设中要坚持源头预防、防控结合，保障土壤环境安全。

　　环评是一项针对不同对象的系统性评价体系，各体系间相互衔接，各有侧重，共同作用。长期以来，环评体系不断完善优化，源头预防效能不断提升，在助推美丽中国和生态文明建设等方面发挥了重要作用。对照《意见》中的任务内容可以看出，环评制度体系从宏观引导到微观优化，从政策宣传到措施落地，全面支持美丽中国建设，支持路径见图2。

　　(1)严守生态保护红线，推进农业、生态、城镇合理布局，优化国土空间开发保护格局。分区管控利用优先保护、重点管控和一般管控3类管控单元不同的准入要求，引导产业合理布局在相应的“单元格”内，落实生态环境保护基本要求；战略环评、规划环评利用分区管控“底图”，优化资源配置，预留或储备“环境容量”或“允许排放量”，引导空间布局，调控开发强度，并为绿色产业、战略性新兴产业和未来产业等新质生产力发展提供生态环境空间。(2)优化能源结构，加强碳排放总量和强度双控，积极稳妥推进碳达峰碳中和。通过分区管控、规划环评开展碳排放影响分析，实施温室气体、主要污染物的排放强度和总量差异化管理；利用政策环评引导能源和交通结构优化，利用规划环评、项目环评推进碳捕集、利用与封存(CCUS)技术，绿氢绿电等在重点行业中的试点应用，优化风电、光电等新能源布局，避免大范围、高强度、超常规开发建设造成重大生态环境影响。(3)发展新兴、高新和绿色产业，推进工艺、技术、装备升级，优化交通运输结构，统筹推进重点领域绿色低碳发展。利用规划环评和项目环评，严格区域特别是产业园区环境准入，严控“两高一低”项目盲目发展，优化产业、能源、交通、用地结构，倒逼现有落后产能退出，助推传统产业转型升级。(4)强化用水总量和强度双控，推进资源循环、综合利用，推动各类资源节约集约利用。通过规划环评、项目环评加强污染物排放管控，倒逼废旧光伏板、锂电池等资源再利用，推动矿山矸石综合利用，提升行业清洁生产水平，支持绿色矿山建设。

　　(1)通过源头防治，推进钢铁、水泥、焦化等重点行业及燃煤锅炉超低排放，统筹水资源、水环境、水生态治理，强化土壤污染防治和环境风险管控等，持续深入打好蓝天、碧水和净土保卫战。分区管控通过划定水、大气、土壤优先保护区、重点控制区和一般控制区，形成重点区域、重点流域差异化管控清单，测算不同区域污染物允许排放量，明确相应的防治和减排要求；利用产业园区、煤电基地、石化基地等工业聚集区的规划环评，立足区域污染物允许排放量，实施污染物排放强度、总量双管控；利用项目环评，强化“以新带老”“区域削减”等措施，加强现有工程技术改造，推动落实行业超低排放要求；利用区域评估，针对开发强度较大、没有规划或长期没有规划的区域，结合对现状问题的梳理分析和所在区域的分区管控要求，加强区域环境管理。(2)强化危险废物监管，推进固体废物和新污染物治理。将新污染物纳入相关行业和要素环评导则，强化新污染物环境影响分析、评价和管控。利用涉固体废物贮存、填埋、焚烧和综合利用等项目的环评，强化固体废物减量化、资源化和无害化管理。

　　(1)推进国家重点生态功能区和生态廊道建设，稳定生态系统格局，筑牢生态安全屏障。分区管控将生态保护红线、生态敏感脆弱区等纳入生态空间进行保护，对生态空间等优先保护单元提出严格的保护要求爱游戏登陆，其生态空间基本涵盖了国家重要生态功能区和生态廊道；规划环评通过优化选址选线，尽可能避让重要生态功能区，避免重要物种生境破碎化、带状化，减少对生态敏感区的扰动和破坏；项目环评通过进一步优化局部线路、优化穿越方式(如提高桥隧比等)，以及优化调整施工场(营)地、取(弃)土场，减少对重要生态功能区的占用，避免切割重要生态廊道。(2)加强生态系统保护和修复，实施山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。在流域综合规划、水利水电、矿产资源开发、煤炭矿区、交通等领域规划环评中，系统识别区域生态环境问题，准确把握自然恢复和人工修复的关系，统筹山上山下、地上地下、陆域海域、城市乡村、上下游、左右岸，实施系统性保护治理，在项目环评中落实和细化规划环评相关要求，强化野生动物通道建设与有效性评估。(3)推进栖息地保护，加强生物多样性保护。利用涉重大生态影响类规划和项目的环评，推动做好生态现状调查和生物多样性影响评价，加强珍稀濒危野生动植物、极小种群物种保护。

　　(1)强化生态安全风险研判评估，健全国家生态安全体系。利用大尺度战略环评，评估区域资源开发和产业发展可能造成的生态安全风险，提出相应的规避措施。(2)加强老旧设施退役治理和风险防控与应急响应，确保核与辐射安全。利用项目环评，通过“以新带老”等措施，推进老旧设施更新治理，加强环境风险评价，提出风险防范与应急措施。(3)强化外来入侵物种防控，加强生物安全管理。针对矿区、交通、水利水电等重大生态影响类项目环评，在生态恢复措施与跟踪监测计划中，提出应对外来有害物种入侵的防控要求。(4)提升适应气候变化能力，有效应对气候变化不利影响和风险。利用项目环评，针对重大水利水电、交通等工程，分析不利气候条件诱发的环境影响，以及对工程环保措施可能造成的影响，提高重大工程适应气候变化的能力。(5)强化危险废物、尾矿库、重金属等领域风险防控，严密防控环境风险。利用项目环评，优化危险废物处置点、尾矿库等项目选址，强化风险评估和安全防范。

　　(1)做好重点地区试点，建设美丽中国先行区。利用分区管控，通过系统整合和协同跨区域、跨流域分区管控要求，推进长江经济带、黄河流域高质量发展区、长三角、粤港澳大湾区等重点区域产业绿色低碳发展；通过国土空间、流域综合规划环评等，基于区域水资源承载力和水、大气等要素环境容量，进一步优化国土空间开发保护格局。(2)加强基础设施治理，建设美丽城市。通过城市建设领域规划环评，以资源环境为约束，优化协调城市生产空间、生活空间和生态空间，推动城市环境基础设施建设。(3)加强农村面源污染治理，建设美丽乡村。通过农村相关产业、技术政策环评，强化面源污染治理和农业废弃物利用；通过流域、水利、农业等领域规划环评，强化农业退水管控和农村环境基础设施建设；通过农业农村相关项目环评，增强污染防治措施效果。

　　(1)倡导绿色消费，践行绿色低碳生活方式。利用消费领域相关政策环评，加强环保宣传，倡导绿色低碳生活方式。(2)畅通公众参与渠道，建立多元参与行动体系。在政策环评、规划环评和项目环评中，畅通公众参与渠道，推动有关专家、学者和利益相关者参与，提升公众参与生态环境保护的积极性和主动性。

　　《意见》从产业绿色转型、污染防治攻坚战、生物多样性保护等方面明确了任务要求。落实这些任务是一项系统性、整体性、全局性的工程，而源头预防是其中的关键环节。按照分区管控、政策环评、战略环评、规划环评、项目环评、区域评估等自身的定位和工作重点，针对《意见》任务要求，发挥不同制度各自的主体性作用，同时针对具体的任务，形成系统性合力。几项制度形成了相对完整的源头预防体系，共同把守《意见》提出的源头预防关口，从源头守护绿水青山防线，助推美丽中国建设。

　　为落实《意见》提出的“完善环评源头预防管理体系”要求，建议结合制度定位和责任边界，构建闭环预防管理体系。分区管控要围绕“明底线，划边框”，重点提高管控单元的科学性和准入清单的精准性，引导战略性新兴产业、未来产业等合理布局。政策环评要围绕“重预警，强保障”，重点研判政策实施可能产生的生态环境风险。战略环评要围绕“引布局，促转型”，在较大的空间和时间尺度内，重点识别区域重大资源环境制约因素和潜在风险，引导重点产业科学布局。规划环评要围绕“优布局，调结构”，重点评估区域污染物允许排放量，推动优化产业布局和淘汰落后产能。项目环评要围绕“控排放，防风险”，通过“以新带老”“区域削减”等手段控制污染物排放，通过优化平面布局和生产工艺等降低环境风险。区域评估要围绕“强调查、重现状”，重点梳理识别现状生态环境问题，为深化环评改革提供支持。同时，要强化环评体系的技术支持。解决碳排放、新污染物排放的环评方法与源头管控技术等难题，推进快速环评技术方法研究，提升环评效率，为环评服务美丽中国建设赋能。

　　文献来源：刘磊，李晓举，郭二民，等.环境影响评价支持美丽中国建设的体系和路径研究[J].环境影响评价，2024，46(04):7-13.