【来源】北宝法学期刊库《甘肃政法大学学报》2025年第1期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。

　　内容提要：法典生态保护编须妥善处理“生态”相关概念及相应制度体系的关系。“生态环境”作为法典整体的基石概念指向宽泛，“生态”作为其中一编的核心概念须作狭义理解。“生态系统”与“自然资源”指代对象相同但价值视角不同，自然资源法中具有生态保护功能的规范应纳入法典进行整合。生态保护监管权与资源国家所有权交叉重叠，后者相关保护性规范也应纳入法典。“生态要素”与“生态系统”的划分具有相对性，法典分别通过单项保和区域保进行保护，并以此形成生态保护编体系结构的基本分野。

　　目次 一、生态与生态环境 二、生态系统保护与自然资源保护 三、生态保护监管权与资源国家所有权 四、生态要素保护与生态系统保护

　　《中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》将“编纂生态环境法典”作为“完善生态文明基础体制”的重要举措，并在多处就生态保护相关制度体制机制建设作出部署。《全国会2024年度立法工作计划》规定，“扎实推进生态环境法典编纂工作”“形成高质量的生态环境法典草案，力争年内提请审议”。当前，生态环境法典编纂正在紧锣密鼓进行中。采五编制体例，就“生态保护”相关规定专设单独一编已成为学界和实务部门普遍共识，但如何编纂仍面临诸多困扰，其中首要的是对“生态”相关概念（及相应话语、制度、规范）的理解与运用。生态作为现代环保领域的重大基础性概念，其内涵、外延宽广，适用极为宽泛，而生态保护作为现代环保的新兴阶段和至高目标，相关内容与环保各领域、环节、事务密切关联。在生态环境法典中设为单独一编的“生态保护编”究竟如何恰当、准确定位，科学、妥当安排，涉及与诸多相近概念、规范、制度、立法的关系处理，需要辩证认识和精细辨析。本文就其中具有基础性地位的四对范畴略作探究，以为立法实践提供参考。

　　基石概念是指“在法律规范体系中居于核心地位、具有统领作用、能统摄和指引制度体系构建的基础性概念”。顾名思义，“生态保护编”的基石概念当然是“生态”。但在学界，主张以“生态”作为整个法典的基石概念，继而将之命名为“《生态法典》”的也不乏其人。若此，生态保护就是法典各编所有法律规范的共同任务，而非仅其中一编，逻辑上也就不存在单独的“生态保护编”了。因此，“生态”与“生态环境”到底何种关系，“生态保护编”中的“生态”应作何种理解，就是该编基本范畴探究所必须回答的首要问题。

　　首先必须明确的是，法典到底应以哪个语词作为基石概念进行标题命名，这既是抽象的理论问题，又（更）是具体的实践问题，涉及相关概念使用的广义与狭义，以及理论应然与现实国情等诸多因素，需要结合各方面因素综合判断。

　　就纯粹概念使用角度而言，“资源”“环境”与“生态”，都是对人以外的自然界的指称，各有其源起和适用的学科渊源和实践情境，分别侧重经济效用、公共健康和生命支持三大面向，指向经济资源、生活环境和无人荒野；但在现代社会，三大概念的内涵、外延均被极大扩展，在广义上均可扩展至整个自然界，只有立场、视角之别，并无优劣、高下之分。就此而言，三大概念均有成为法典基石概念、被标题命名的可能。也正因为此，在法典酝酿早期阶段，人们出于现代社会在表达对自然的“保护”之意时更多称呼为“环境”的习惯，多将之命名为“环境法典”。

　　不过，自然的三大指称虽无优劣之分，却有先后之别。从“资源”到“环境”再到“生态”，不仅反映了自然对人类之价值及所产生之问题的日趋多样，也是人类对自然的认识水平不断提高、理解程度日益加深的结果。尤其是到19世纪末才为个别学者提出、20世纪中期以来才获得大发展的生态学，是对人类以往有关自然的各种认识进行颠覆基础上的“整合性学科”，被视为现代各类“新科学”的集大成者，体现了人类对自然之认识的最广视角和最高水平。而就实践效果而言，尽管“资源”和“环境”从扩展的“效用”和“健康”角度也可以推导出对自然的保护要求，但这种为实现其他价值目标而对自然的保护对自然本身来说毕竟具有间接性和不彻底性——自然的价值主要通过对经济发展、健康的功效来体现和衡量，对自然本身的考量和保护只能是在满足前述目标之后的锦上添花，并在根本上取决于对前者的满足程度。而着眼于自然物之间的互动关系、涵盖包括人类在内的各种自然存在物之整体构成的“生态”概念，具有结构上的“去中心化”和价值上的“非人类中心”爱游戏下载，内含整体视角和平等精神，更强调对自然状态的充分维护和对自然规律的高度遵循，主张尊重自然、顺应自然、保护优先，从而更有利于实现对自然的完整、充分保护，也才能真正实现人与自然的和谐共生。就此而言，说现代环保的终极理想和根本目标就是“生态保护”也不为过。也正因为此，人们把在现代环境危机背景下提出的、具有“后工业”色彩和“整体指向”，以彻底解决环境问题、真正实现了人与自然和谐的理想状态为突出标志的文明阶段称为“生态文明”。可以说，广义的“生态”概念代表了迄今为止人对自然的最全面认识和最高度重视，比“资源”“环境”等传统概念更具时代性和前沿性，如果法典基石概念一定要在三者中选其一的话，“生态”显然更具优势。而此种意义上的“生态保护”涵盖各类环保活动，成为一切有益于缓和人与自然矛盾、改善人与自然关系之活动的统称。

　　然而，生态环境法典编纂作为对现行环保相关法律规范进行系统整合、编订修纂、集成升华的任务和立法活动，并非在一张白纸上的蓝图描绘和可基于特定视角另起炉灶，而是在既有法治基础上的优化提升，既要遵循科学，又要尊重现实，秉持有理想的现实主义。由此，对相关概念的选择和使用必须以现行法为基础，在尊重现状的基础上作出合理改进、适度变革。就我国环境法治现状来看，如把“生态”作为法典的基石概念，以之为前缀统领各类环保法律规范，将至少面临三重障碍：

　　首先，理想与现实的差距。生态文明毕竟是面向未来的、需要长期奋斗才能实现的理想目标，人类社会目前总体尚处于工业文明阶段。在技术能力仍然有限的条件约束下，人类的生存、发展仍要通过在一定程度上对自然的损耗、破坏来实现。由此，以满足人类健康生存、保障经济持续发展为指向的“环境资源保护”仍然是环保实践主力，以污染防治、资源保存为主要目的和内容的传统环保法律规范仍然构成生态环境法典内容的主体部分。

　　其次，狭义概念与广义概念的冲突。在前述背景下，各国环保相关立法实际上都包含着以污染防治为主旨的狭义“环境保”、以资源持续利用为主旨的“自然资源法”和以对特殊物种、区域的特别保护为主旨的狭义“生态保”三部分。狭义的“生态”和“生态保护”在用于指代第三类立法、并得以与前两者精细区别方面，不可或缺。如再作为广义概念充当整个法典的基石范畴，指代全部环保法律规范，容易导致逻辑混乱，出现“生态保典”中既有“环境保护规范”，又有与之并列的“生态保护规范”的尴尬。

　　最后，也是最重要的，在各种主客观原因、历史偶然和必然因素的综合作用下，我国环保制度实践中已经形成了以作为复合词组、能容纳和反映自然之三大面向的“生态环境”来泛指环保对象、统领各类环保制度举措的传统和惯例，法典对此应高度尊重，不宜也没有必要颠覆这一极具中国特色、契合中国实践的传统。而以“生态环境”作为法典标题和基石概念，既具有充分指代性和足够统摄力，又可有效区别于单一的“资源”“环境”和“生态”概念，为后三者在狭义层面单独使用，分别引领环保阵营内部不同类型法律规范，构建三位一体的“大环保”制度体系留下充分空间。从高度看，以“生态环境”命名法典，具有“更加充分体现习生态文明思想和习法治思想”“更加契合新时代‘人与自然和谐共生’的现代化强国建设本质特征”“体现落实‘美丽中国’建设国家目标、国家任务的使命担当”“彰显‘源头严管、过程严控、后果严惩’的生态环境治理新格局”“传承中华优秀生态文化基因与中华法系编典传统，为世界贡献中国方案”等多重意义。正因如此，在几经斟酌之后，立法部门已明确以“生态环境”作为基石概念命名法典，“生态环境保护”也因此成为包括污染防治等在内的各类环保举措的统称。在此背景下，作为法典五编之一、与“污染防治编”“绿色低碳发展编”并列的“生态保护编”意义上的“生态”及其保护，只能作狭义理解，排除作为污染防治、节能减碳等内容，唯其如此，才能与作为法典整体任务、内容更加宽泛、囊括各类环保举措的“生态环境保护”相区别。“生态保护编”也才能准确界定和限定自己的调整范围和任务、目标，与“污染防治编”和“绿色低碳发展编”精细区别、合理分工，形成“三足鼎立”之势，从不同角度协同发力，共同保障作为法典总目标的“生态环境保护”。

　　生态保护编以“生态保护”为主旨，自当围绕生态保护对相关法律规范进行编订纂修和体系构建。但到底何为“生态保护”、如何实现对生态的保护，学界存在不同认识，导向不同方案。一种常见认识是把生态保护等同于宽泛的自然物（也即在自然界中客观存在的各种物质和空间）保护，继而把自然物分为主要提供经济价值、供人类开发利用的“自然资源”和主要提供生态价值、供人类自然享用的“生态系统”两大类，分别制定相应法律规范。其中，前者侧重高效、可持续利用；后者侧重自然状态维护，二者共同构成生态保护的主体内容。因此，生态保护编相关法律规范可进一步细分为自然资源保和生态系统保两大类，并以此为分野形成该编主要章节。这种认识符合学界以往对狭义的自然资源与生态系统的理解，但在资源、环境、生态一体化的“大环保”背景下已不合时宜，也难以助力法典对相关法律规范的系统整合、集成升华。

　　首先，在现代“大环保”视野下，自然资源与生态系统并非非此即彼，难以截然区分。工业文明发展初期，人类科技和生产力水平不高，认识和改造自然的能力有限，只有少数具有广泛工业用途、可以方便地转化为商品、主要充当生产原料或能源的自然物被视为“资源”，成为发端于财产法的自然资源法的规范对象；大量不为人类控制和开发的自然物被视为仅对非人生命体的生命维持和种群繁衍有意义的“生态系统”，受到以荒野保存为核心内容的传统生态保的保护。此时，自然资源与生态系统、自然资源法与生态保泾渭分明，相对而立。但随着现代环境危机的扩展和生态学的发展，人们越来越认识到，包括人类在内的自然万物都受自然规律支配，互相影响、联结，整个地球都是由各类物种和无生命物质在自然规律作用下所共同构成的复杂系统。因此，各种自然物，包括长期以来仅被用作工业原料或能量来源、其价值仅被从经济角度界定和评判的传统自然资源，在现代生态学视角下，也都同时属于生态系统范畴，是大尺度生态系统的构成要素，甚至很多本身就是小范围的独立生态系统，具有值得保护的生态价值。而随着科技发展和生产力提升，各种自然物，包括之前曾长期被视为无法开发爱游戏官网、难以利用从而没有价值的“荒野”，也有了为人类进行某种程度的利用、提供某种形式的产品或服务的经济价值，从而成为自然资源的一部分。在此背景下，从概念角度看，“自然资源”与“生态系统”已只有价值视角差异，不再有实际指代范围的不同。同一自然物，往往既属于自然资源，又属于生态系统，身兼双重属性，难归于单一阵营。就此而言，二者实为“一体两面”的辩证关系。以我国现行法所重点保护、分别立法的水、森林、草原、土地、野生动物为例，它们既是重要的、典型的自然资源，又是重要的、典型的生态要素或系统，海域、海岛、海岸带等所谓海洋资源亦然。

　　其次，从生态文明建设角度看，任何自然物都应当既得到科学、高效利用，又受到良好、充分保护。平衡利用与保护，通过良好保护实现可持续利用，通过可持续利用实现充分保护，是现代大环保立法的永恒主题。故而，对于自然物相关立法，也难以简单地以“利用”还是“保护”进行分类。尤其对那些以提供生态产品和服务为主的自然物来说，通过保护最大限度地维持其自然状态，使相关生态功能得到充分发挥，就同时实现了最佳利用。而即便那些主要充当工业原料或能源的自然物，只要存在于与地球生态系统互联互通的自然界之中，受到相应自然规律的制约，就须顾及对其他自然物以及它们所共同构成的生态系统的影响，平衡彼此关系，才能避免涸泽而渔，获得可持续利用，实现综合效益最大化。习总指出，“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林和草，这个生命共同体是人类生存发展的物质基础”，表达的就是这种相互影响、密切关联的辩证关系。

　　再次，从法典既定体系结构看，也没有与生态系统保相并立的“自然资源保”的容身之地和栖身之所。基于前述资源与生态概念的一体两面关系，如果机械遵循资源保护与生态保护的二分，法典编纂在体系安排上只能有两种选择：要么将特定自然物（如森林）只作为资源对待，忽略其生态属性；或者反之，从而注定内容残缺。要么既在资源保护章节中就其资源属性和价值作相应规定，又在生态系统保护章节就其生态属性和价值作相应规定，如既设“森林生态系统保护”章节，又设“森林资源保护”章节。如此“一鱼二吃”，虽可避免挂一漏万，但导致叠床架屋、化简为繁，丧失法典应有的体系化效益。譬如，林木采伐许可作为森林管护的基本手段和基础制度，无论对森林资源保护还是森林生态系统维持都同等重要、不可或缺，在对资源保护与生态系统保护分设不同章节的情况下，无论放在哪一部分都难谓完备；而如果两部分都对该制度作出规定，则未免叠床架屋，不便理解和适用。更何况，从逻辑上说，生态保护本质上就是对生态系统的保护，“生态保护编”应为“生态系统保护”相关法律规范的集合，其中岂能又包含着在概念层次上与之平行、并列的“自然资源保护”法律规范，使后者成为前者的下位概念？

　　实际上，“生态系统”是从生态学角度对自然的认识和指称，指向自然界的全部而非局部，强调整体而非部分。“山水林田湖草是生命共同体。生态是同一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条。”对这一生命共同体和有机链条，并不能生硬地截取部分，将其中具有突出经济价值的部分独立出来，与其他部分区别对待。与生态系统概念与自然资源概念的关系密切呼应，现代“大环保”背景下的生态系统保护与自然资源保护的真正差异并非对象和范围，而在于价值目标和切入视角。质言之，生态系统保护着眼于被保护对象在生态方面（也即与其他自然物及相应生态系统整体密切相关的）的结构、状态和价值、功能，主要从生态影响角度对相关行为进行考量和规范；自然资源保护追求的则是被保护对象的特定用途及其经济价值，主要从经济效益角度进行考虑和规范。因此，对于同一片森林或池塘，从生态角度还是资源角度进行考量，有时会有差异巨大的认识和评价，以及所谓“正确的”实践方案。就此而言，生态保护不仅是对生态系统的保护，而且是从生态角度施加的保护，后者才是其区别于自然资源保护的本质特征。这意味着二者的根本区别是价值层面的而非对象层面的。也因为此，生态保护编中的法律规范并非囊括一切对属于生态系统范畴的自然物进行保护的法律规范，而仅涉及其中着眼于生态系统维护、从生态价值角度进行考量和保护的部分。那些与生态保护无关、纯粹追求经济效益的保护性规范，哪怕被保护对象是有重要生态价值、构成特定生态系统的自然物，也不属于生态保律规范，不应也不宜纳入法典，而应留给相应自然资源法。就法律部门归属来看，这种法律规范属于经济法而非环境法。

　　当然，必须注意的是，即便从价值角度看，生态保护与资源保护也并非泾渭分明，不无交叉重叠，因为遵循自然规律、维持生态平衡往往也是从经济角度优化资源利用、实现充分保护所必须，尤其对于森林、草原、野生动物等仍高度依赖自然界生长的可再生资源来说。故而，许多有关自然物保护的法律规范兼具生态和经济双重属性，难以作截然区分，典型如森林病虫害防治、森林防火相关规定，实际上是生态保与自然资源法的竞合。对此，法典生态保护编应秉持宁滥勿缺原则统统纳入，进行科学整合，形成系统、完整的生态保律规范体系。

　　生态保护监管权是国家为保护生态而对影响生态的行为施加干预管控的权力，是国家环保权力在自然生态领域的具体体现和类型之一。生态保护编以生态保护为目的和内容，相关制度以生态保护监管权为基础，围绕其实施展开。但如何处理与资源国家所有权的关系仍值得探究。根据生态不同于资源、监管权不同于所有权的传统理论认识，资源国家所有权似乎与生态保护无关，其如何行使似乎只是国有资产法等民商事、财产法的问题，与着眼“保护”、重在“监管”的生态保护编没有交集。然而，在《生态文明体制改革总体方案》将主要针对国有资源的“健全自然资源资产产权制度”列为生态文明制度体系“四梁八柱”之首，《中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》将“健全自然资源资产产权制度和管理制度体系，完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制”作为“完善生态文明基础体制”重要举措的现实背景下，继续固守前述不无狭隘的传统认识显然已不合时宜。在全面建设人与自然和谐共生的中国式现代化的今天，对于资源国家所有权的理解和适用，不能再机械套用立基于私产私权之上的民法所有权理论，而须结合时代背景和现实国情予以创新认识。从生态保护角度看，以下三点尤为重要。

　　首先，生态文明建设背景下的国有自然资源范围宽广，涵盖一切有用的、需要国家支配和管护的自然物质和空间，包含生态保护的具体对象。作为一种特殊的公共所有权，资源国家所有权的客体并不限于民法物权客体所要求的有直接经济价值的单一物、独立物、特定物。无论是人迹罕至、没有或很少具有直接经济价值、难以或不宜开发的沙漠、荒原、冰川、沼泽、滩涂、无居民海岛；还是行踪不定、经常因“出国”而“流失”的候鸟、洄游鱼类、东北虎豹、亚洲象等迁徙动物；无论是范围有限、可为特定个人或单位控制、独占的池塘、水库；还是长江、黄河等广袤绵延、高度开放、无法也不应为任何人独占的大江大河，都属于国有资源范畴，后者是改革文件明确要求由中央政府“直接行使所有权”的“全民所有自然资源资产”的重要部分。就对国家、全民之生存发展的重要意义而言，这些自然财富当然都是宝贵自然资源。而从生态学角度来看，它们中既有单体的自然物质，又有复合的生态空间，包含不同层次和尺度的生态系统，都是生态保护监管权的保护对象。这种对象上的重合也是前述自然资源与生态系统之一体两面关系的反映和体现。

　　其次，资源国家所有权内含生态保护目的和内容。基于保护与利用的辩证关系，对大量可再生资源来说，生态保护既是持续利用的必要前提，又是合理利用的内在要求。尤其值得注意的是，通过制度完善强化生态保护正是国家就资源国家所有权行使大力推行改革的初衷所在。正如习总在阐释改革背景时所指出的，“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权益不落实。针对这一问题，全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。”也正因为此，在作为资源国家所有权具体实践形式的“所有者职责”中包含着大量生态保护相关内容，如“主张所有”要求在自然资源登记簿中载明所有者职责的履行主体及其权利义务，内容应当包括保护目标和管控要求；“行使权利”要求编制保护规划，依法进行管护；“履行义务”要求处置、配置资源时必须符合保护要求；“承担责任”要求承担国有资源损害的发现、核实、追偿和报告责任；“落实权益”要求落实资产管护，进行监督考核。这些要求虽名为“资源保护”，但大量内容与生态保护难分彼此，尤其对于自然保护地、江河湖泊等本质上属于生态空间的“资源”来说，相关保护和管理制度是现代生态保的重要组成部分。

　　再次，资源国家所有权主要经由对各类自然资源负有监管职责的管理部门（或机构）的行政行为付诸实施，与生态保护管理体制和制度体系高度重合。尽管国家作为所有者和监管者的角色和身份具有重大差异，但无论何者，国家都是代表全民利益、依据全志、通过公共机制进行决策和行动的。而现代社会国家任务的广泛性、政府构成的复杂性以及社会治理的专业性决定了绝大多数国家事务在执行层面只能交由负有法定职责、拥有相应专长的特定部门具体实施。因此，尽管按照相关法律和政策文件的笼统规定，资源国家所有权的行使主体是国务院或省、市人民政府，但实践中实际履行某方面所有者职责，对特定国有资源进行实际支配和管护的，仍然是各级政府所属相关部门，其权责范围与监管分工基本对应。而这些行政主体对相应资源的支配和管护，尽管在理论上和特定情形下有借由民事手段、通过市场机制进行的可能，但在实践中和一般情形下，仍主要通过许可、区划、资格准入、行为管控等行政手段具体实施。尤其在对不法侵害的预防和救济方面，可预先规定条件要求、具有强行性效力的行政手段独具优势，故包括行政处罚、行政命令、生态环境损害赔偿在内的公法责任机制仍是国有资源管护的主要手段。因此，改革谋求的是国有资源管理体制及相应制度体系的优化而非替代，资源国家所有权仍主要通过公法性质的资源管理制度获得实施，从而在管理体制和制度体系上也与生态保大量重合。

　　综合这些方面来看，正如自然资源与生态系统，生态保护监管权与资源国家所有权也存在大量交叉重叠、内容竞合。对于诸如国有森林采伐、河道采砂、草原放牧、野生动物猎捕、水量调配和取用等影响生态的资源利用活动，国家无论基于财产所有者身份还是社会管理者（或称秩序维护者）身份，无论从行使国家所有权角度还是社会管治权角度，都有施加干预、管控或采取改善措施以维持和保护生态的可能。尽管两类权力在细节上存在诸多差异，需要细致甄别、规范行使，但均对实现生态保护编所追求的生态保护目的不可或缺，是现代生态保护制度体系的重要组成部分，故均应纳入法典，进行体系化整合。实际上，就我国宪法和法律规定的国有资源范围之广泛来看，多数自然物都属于国家所有，对以对自然物的利用管控和恢复改善为核心内容的生态保护来说，其任何有效行动都几乎不可能绕过或避开国家所有权。反过来讲，也正是因为多数自然资源属于“国家所有，即全民所有”的性质定位，国家才能够基于提升自然生态福祉、满足人民优美生态环境需要等公益目标对其开发利用施加严格管控，保障收益惠益公平分配、全民共享，以实现更充分、更公平、更契合人民利益的生态保护。这也是我国作为社会主义国家在生态文明建设方面的一大优势，应当充分利用。

　　不过，要注意的是，资源国家所有权涉及内容众多、规范体系庞大，并非全都可以或应当“入典”，应当纳入法典进行体系化整合的，仅限于与生态保护密切相关的内容，包括职责划分、规划区划、利用管控、监督考核、报告审计、督察问责、损害救济等。尤其是长期困扰实践的所有者职责与监管权之间的关系，需要通过完善管理体制条款予以理顺和明确，做到权责清晰、分工科学、关系协调。至于其他方面的内容，如确权登记、物权行使、流转交易、收益分配等，则更侧重经济角度的开发利用、权利界分和收益分配，与生态保护关系较远，且内容庞杂、体量巨大，应主要由相关资源立法系统规定；但其中与生态保护直接相关的特定内容，如自然资源确权登记簿中应当载明登记对象的保护目标和管控要求，法典也可作出特别规定，以实现充分保护。另外，由于资源国家所有权行使相关制度改革总体仍在探索进行之中，许多制度举措尚未成熟定型，还有较大完善空间，法典相关条款应以原则性规定为主，既为改革探索提供基本法律依据，奠定制度框架，确保改革于法有据，又为各地方、部门根据实际情况灵活探索、随机应变留下充分余地和调整空间。

　　生态保护编是生态保护相关法律规范的集合，如何对范围、对象、目标、方法等具体内容各有千秋的众多规范进行恰当分类、系统编排，关乎该编体系结构的主体骨架。对此，既要遵循生态学基本原理和规律，契合生态保护实践要求；又要考虑现行法现实状况，便于融合衔接既有制度体系。综合两方面来看，以单项自然物保与区域综合保为分野进行体系划分是最理想方案，二者与生态要素保护和生态系统整体保护大致对应，但又不完全等同。

　　前已述及，生态保护本质上就是对生态系统的保护，因为所谓“生态”，就是指各类自然物在特定时空下经由能量流动和物质循环相关规律的“组织”所形成的相互影响、共同作用的功能综合体，是一种系统性物质存在。从逻辑上说，任何系统都是由诸多要素组合而成，对任何整体的保护都要通过对具体构成要素的保护得以实现，而任何要素都有基于自身特质的保护要求，从而催生相应的法律规范；但另一方面，整体不等于要素之和，对各具体要素的保护只有在符合特定系统整体要求的情况下才能真正有益于该系统本身，而不同生态系统各有特点，具有不同的保护要求，从而也催生相应的法律规范。就此而言，生态保律规范在构成上具有“二阶性”，可分为针对特定生态要素个体的和针对特定生态系统整体的，前者保护对象单一，是为单项保；后者保护对象多样，是为综合保。对于任何具体实在的特定生态系统的有效保护来说，理想的法律制度是在对该系统中客观存在的各主要构成要素所制定的契合该类要素共性的一般保护规则基础上，根据该生态系统整体特点及其保护需求进行变通，形成专门针对该系统整体之独特性的、因地制宜的规范体系。

　　从这一角度来看，生态保护编制度体系也主要由这两类规范构成，且须按照便利于实现前述理想目标的方式排列组合，其实践操作难点在于如何恰当划分和确定要素个体与系统整体，因为生态系统是一个关系性概念，要素个体与系统整体是相对而言的。“生态系统的范围有大有小。最大的是生物圈，包括地球上的一切生物；小的如一块草地、一个池塘等，甚至还有人把海洋、湖泊中的一滴水也看作一个生态系统。很多密切关联的小系统又可以组合成一个大系统。有时因研究需要，还可以把任意划定的一个范围当作一个系统。”由此，除动植物这种明显的个体性存在之外，多数自然物，如一块土地、一片森林、一座山岭、一条河流，到底属于要素还是系统，皆有可能，取决于认识的角度和尺度。

　　然而，科学认识可随机应变，因实践需要而异，立法定位却不能游移飘忽。因为究竟作为“要素”还是“系统”对待，意味着相应法律规范是一般性规定还是特殊性规定，是强调归纳普遍共性还是挖掘特殊个性。对此，最简便快捷、现实可行的选择是与传统自然资源法和“生态（区域）保”（或称“特殊区域环境保”“自然地域保”）呼应，将前者所着眼和保护的各种具体类型的自然资源视为“要素”，进行单项保护；把后者所着眼和保护的各种“特殊区域”归于“系统”范畴，进行综合保护。此方式的优势在于：一方面，契合自然物日常状态和公众一般认知。传统自然资源法中的自然资源（如森林）在传统制度实践中通常被视为单一类型的自然物，尽管在科学家眼中具有相当的复合性。反之，生态区域（如自然保护地）往往有山有水、有林有草以及依附其生存的各种生物，是典型的系统性存在，具有各方均无可否认的复合性和由此而生的特殊保护要求。“区域环境与大气、水、土地、草原、海洋等以单个环境要素为名词的环境有所不同。它是指占有特定地域空间的各种自然因素或人工因素组成的综合体。其最明显的特点就是具有相对独立的结构和特征，并具有特殊的保护要求。”另一方面，两类规范的内容、特点分别与要素保和系统保相合。传统资源法往往着眼于特定类型的自然物本身，着重归纳该类资源的共性，抽象其共同特征和一般保护需求；生态区域保着眼于特定区域的整体价值，挖掘和保障其特殊保护需求，讲究“一区一法”。“不同的区域环境具有不同的环境问题，其保护和管理的措施也大不一样。”“国家必须采取特殊措施加以保护。”

　　在此背景下，生态环境法典从“要素保”角度定位和处理现行资源法中的保护性规范，从“系统保”角度定位和处理现行生态保，以此为基础进行体系化编排，形成“自然物单项保”与“生态区域综合保”基本分野，形塑生态保护编的基本结构。但由于“要素与系统”的辩证关系以及相应立法的动态发展，法典编纂在细节方面还面临诸多疑问，须作辩证认识和灵活处理，其操作要点如下。

　　第一，以现行法为基础，把传统自然资源法的保护对象纳入要素保体系，把传统生态保的保护对象纳入系统保体系。因此，水、土地、森林、草原、野生动物等应归于前者，作为“要素”对待；保护地、区域、流域等应归于后者，作为“系统”对待。此类一般无异议。而实践中具有特殊性的是湿地。作为土地类型之一来看，湿地与农地、林地、草地似乎并无差异。但从物质结构上看，湿地又与后面几种“干”地存在明显差异，因为哪怕最狭义的湿地，也至少由“水”和“土”两类独立“要素”组合而成，并且二者对于“湿地”之存在而言同等重要，难分主次。从目的和内容上看，湿地法律规范也以维持自然状态、发挥生态功能为主，不同于其他以开发利用为主旨的土地“资源”。故湿地保具有浓厚的生态系统保护色彩。但从一般认知角度看，湿地毕竟还是一种独立类型的自然物，相关法律规范的主旨还是对这类特殊自然物的专门保护，内容相对单一，与同时规范多种自然物、着眼于不同要素间相互作用的区域性综合立法相比还是具有明显差异，故仍以纳入要素保范畴为宜。

　　第二，要素保并不排斥系统性考量，应尽可能地纳入与目标自然物保护密切相关的自然因素，保护以目标自然物为核心的特定生态系统。要素与系统、个体与整体都是相对而言的，法律的调整范围、理念和价值功能也在不断扩展之中。早期资源法的保护对象范围有限，往往集中于构成特定类型资源的核心物质，如农地保护仅针对土壤，森林保护主要是林木和林地，水资源保护限于水体且侧重“水量”。但随着生态学和环保实践的发展，资源利用和保护所关注对象的范围扩展，立法也与时俱进，呈现“立体化”趋势，其典型如“森林资源”。尽管《森林法》名为“森林”法，实际上却是“森林资源”法，其保护对象不仅包括林木、林地和作为林木之集合的“森林”，还包括作为它们之集合的“森林资源”——“包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物”。也就是说，“森林资源”虽然名为“资源”，实际指向的却是林地空间范围内的生态系统。《森林法》相关法律制度也并非仅着眼于森林、林木、林地等单一自然物本身，而不乏针对“森林资源”整体的内容。如该法第1条的立法目的条款规定要“保护、培育和合理利用森林资源”，第4条规定“国家实行森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度”。这是现代资源法发生“生态化”蜕变的体现，也从侧面反映了“资源”与“生态”的辩证关系——法律中的“森林资源”实为科学上的“森林生态系统”。同样，法律对水资源保护也从单一的“水体”保护扩展至江河湖泊、池塘水库等“水盆”保护。从生态学角度看，这些“资源保护”制度举措实际上也是对以水为基础和纽带的特定生态系统的保护，其保护对象已超越个体而具有明显的区域性，从而也可被称为“一般生态区域”。

　　“一般生态区域是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山、冻原、无居民海岛等。”与传统生态区域保保护的“特殊生态区域”不同的是，这类在范围上具有区域性的“简单生态系统”在结构上相对单一，是以特定类型资源为核心的系统划分，制度举措主要围绕核心资源展开，故相关立法实为资源法的扩展，与同时包含森林、草原、湿地、河流等不同类型自然物、没有“中心”只看“整体”、内容和手段更加综合的传统生态（区域）保存在明显差异，在法律体系中应当区别对待。就此而言，“要素保”的本质是“单项保护”，致力于对具有核心地位的特定自然物的专门保护；“系统保”的本质是“区域保护”，致力于对区域内地位平等的多项自然物的综合调整。故而，从法律角度看，对两类立法分别以“自然物单项保”和“区域综合保”命名，更为准确、适切。

　　第三，要素保应尽量避免使用“资源”概念，强化生态观念和要素意识，从为系统整体保护打基础、做铺垫的角度对资源法中的保护性规定进行优化整合。对于传统自然资源法规定的各类具体自然物，法典应直接以其日常名称（如水、土地、森林、草原、野生动物等）作为概念指称，无须再加“资源”二字。一来，淡化“资源”概念所与生俱来的经济指向和利用色彩；二来，避免因相关制度的具体内容中包含着对生态系统保护所可能引起的逻辑混乱。在章节设置上，应把在自然属性、保护需求等方面存在共性或者密切关联、影响直接，需一体化保护的自然物，如“水体与水盆”“建设用地、农用地与未利用地”“森林与草原”“海域、海岛与海岸带”“陆生野生动物与水生野生动物”等分别规定于同一章，通过该章“基本规定”确立保护这些不同但相近的自然物的共通要求和一般规范，在以各具体自然物命名的“特别规定”节中规定仅适用于该类自然物的特殊规范，从而避免和消除相近保护规范之间经常出现的重叠、重复、冲突，加强不同自然物保护之间的协同与合力，充分利用和发挥法典的体系化优势，为实现山水林田湖草沙一体化保护和系统治理提供基础规范，打好制度地基。

　　第四，系统保以“特殊生态区域”保护为核心，以打造系统完备但抽象一般的特殊生态区域保护的“一般法”为目标，把针对具体区域的特别规定留给单行法和下位法，形成层次化的生态保律体系和立法格局。生态区域保护是最典型、最直接的生态保护制度形式，生态区域保是最典型、最传统的生态系统保律规范，是“自然生态保的核心部分”。但“真正的”的生态区域是具体的个性存在，情况各有千秋，相关立法也须量身定做、因地制宜，讲究“一区一法”。“不是对该区域生态保护所可能用到的法律规范的简单汇总，而应仅限于根据本区域生态系统保护的特殊需要对已有法律（无论是基础法还是各要素法）中的一般条款所作查缺补漏、变通创新的特殊规定。”显然，这种适用范围高度狭窄的特殊规定与具有基础性、一般性、应普遍适用的法典条款不甚契合，故不应规定在法典之中。因此，法典中的特殊区域保护条款只能是抽象的、针对某类特殊区域保护和管理之常规情形的一般条款，其功能在于为国家公园、自然保护地、区域、流域、自然和人文遗迹、风景名胜区等不同类型的特殊区域的保护确立基本规范和制度框架，而无法为各现实的具体区域提供充分规范。

　　对于现实中实际存在的各具体生态区域而言，法典条款既提供最低限度的基本保护，又为其在条件具备时进行特别立法提供基础和指引，故主要内容应分为两部分：一是“区域法的价值目标、基本原则、基本体制、制度框架、与各要素法的适用关系”等需要基本法律认可和支持的重大基础性内容；二是现行相关立法中已有规定、效果良好，“可推广到其他区域、获得普遍广泛适用的先进制度举措”。这意味着，对于《长江保》《黄河保》《青藏高原保》等现行特殊生态区域保护的“特别法”，法典只需吸纳其中具有普遍性、可以上升为一般法律规范在全国各流域、区域普遍适用的规定，而无须也不应对其中仅适用于长江、黄河、青藏高原的特殊内容作重复性规定。这还意味着，后生态环境法典时代的环境立法体系将是“1＋N＋X”的多层次结构，法典作为唯一的“1”虽然举足轻重，但不意味着对所有环保法律规范的一网打尽；其中数量最多、将成为环境立法主力的“X”，是只能经由特别法作特别规定的具体的、综合的生态区域保。这一多层分级的立法图景，是环境立法体系向生态化演进的客观要求，也是环境法的生态化程度提升的必然结果。

　　《甘肃政法大学学报》是由甘肃省教育厅主管、甘肃政法大学主办的法学类专业学术期刊，创刊于1986年，面向国内外公开发行，为双月刊。本刊始终坚持正确的方向和导向，坚持以马克思列宁主义、思想、理论、重要思想、“科学发展观”和习新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻“二为”方向和“双百”方针。经过多年努力，本刊已成为我国法学学术交流的重要园地和平台。

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