在经济社会中，主导型经济体制决定了企业组织形式的制度选择和规范特征。以国有企业改革为核心的经济体制改革引领着我国现代化公司治理体制的建立，从而促成了公司法的诞生。《公司法》先后经过六次修订，从伴随着浓厚国企色彩的“国企改革促进法”逐步发展到具有普通公司法品格的“现代公司法”，其制定和修改无法绕开“如何调整与规范国有企业”的问题。

　　时至今日，公司法的目标不再是力求实现国企公司制的普遍化，原公司法中关于国企规范生成的社会土壤发生了翻天覆地的变化，“公司法体系中还能否安设国有企业制度”成为近年来的争议焦点。2023年12月29日，第十四届全国会审议通过《公司法》新修订案，删去了原公司法第二章第四节“ 国有独资公司的特别规定”，新增第七章“国家出资公司组织机构的特别规定”，引入了“国家出资公司”的概念。此次修订通过保留并调整国家出资公司相关规定，实质上肯定了公司法体系中继续安设国有企业制度的必要性。遗憾的是，《公司法》对上述争议仅作出了原则性回应，但未能就此产生的问题提供有效的解决办法。尽管“国家出资公司”概念的引入在一定程度上扩大了《公司法》对国有企业的规制范围，但由于相关配套制度的缺位，在规制国家出资公司时仍面临治理规则局限、公共功能彰显不足以及未能充分回应国企改革发展需求等问题。

　　（一）《公司法》中国家出资公司的制度缺位。《公司法》对国家出资公司的规制存在体系性缺陷，导致制度供给不足，难以有效统领国有企业治理的法律框架。有学者提出，“国有企业尤其是中央企业基本是在《公司法》以外的另一套体系中行动。无论是，还是重大决策，均未完全按照《公司法》的规定运行”。这种局面的形成，究其根本是《公司法》中关于国家出资公司的特别规定在数量和层次上的不足，难以有效整合《公司法》体系外的国家出资公司制度规范，亦无法为相关行政法规和规章提供充分的制度衔接点。

　　在数量上，现行《公司法》第七章专门规定了国家出资公司的组织机构，共计十条。这些条款可大致分为两类：一是适用于所有国家出资公司的通用条款，明确了国家出资公司概念、出资人职责履行机制及党组织在公司治理中的地位等；二是仅适用于国有独资公司的具体规范，涉及国有独资公司章程制定、治理机构设置及高级管理人员的任免与任职资格等事项。

　　其中，通用条款仅有四条，而针对国有独资公司的具体规范也仅有六条。这种规定数量上的稀少，难以充分体现国家出资公司之特殊性，如其公共性、社会责任等，也难以满足国家出资公司的各项治理需求。

　　在层次上，《公司法》第七章虽冠以“国家出资公司组织机构的特别规定”之名，但实际上主要聚焦于国有独资公司，对国有控股公司的规制明显不足。这种规范层次的单一性未能充分体现国家出资公司的多元形态，导致法律适用上的诸多困境。《公司法》第168条第1款规定：“国家出资公司的组织机构，适用本章规定；本章没有规定的，适用本法其他规定”。这一兜底条款，虽然在形式上解决了法律适用的问题，但实质上可能忽视了国家出资公司的特殊性。一些适用于一般公司的规定可能并不完全适合国家出资公司的特殊情况，特别是在涉及国有资产管理、公共利益考量等方面。同时，对国有控股公司的特殊性考虑不足，实践中也会产生以下疑问：那些明确针对国有独资公司的规定，是否以及在何种程度上适用于国有控股公司？例如，关于董事会组成的规定是否同样适用于国有控股公司？如果适用，又该如何与其他股东的权益进行平衡？此种立法现状不仅影响了国家出资公司法律制度的系统性和完整性，还可能导致法律适用的碎片化，从而制约国家出资公司治理的规范化和现代化进程。

　　（二）《公司法》中国家出资公司公共利益的忽视。跻身于《公司法》中的国家出资公司爱游戏登陆，在价值取向上受“营利本位”的影响，以单纯的资本结构为依据将其分为国有独资与国有控股，忽视了国家出资公司所处领域及其功能的不同。立法依赖于“纯粹商事企业标准”或“单一的经济标准”去评价国家出资公司，将淡化国家出资公司的公益性目标，使国家出资公司的经济性目标在国有独资公司和国有控股公司中被“无差别”地强调。随着国家出资公司混合制改革的推进，社会资本大量涌入，以股权比例划分国家出资公司的方式不仅面临适用困境，还可能阻碍其公共目的的实现。

　　以股权比例为唯一依据的分类方式不仅影响了国家出资公司的功能定位，还潜移默化地塑造了这些公司的经营理念。当法律过分强调股权结构时，公司管理层很容易将注意力集中在经济效益上，而忽视了公共利益的考量。这种倾向在各行业央企的公司章程特别是其经营宗旨中得到了明显的体现，大部分央企以“经济效益”和“股东利益”最大化为目标，企业的发展以营利为导向，公共目标的追求未能在经营宗旨中得到充分体现。以中牧股份为例，其经营宗旨虽然提到了“为我国畜牧产业发展发挥骨干、主导作用”，但其落脚点却只是“实现企业利润最大化”。作为一家涉及国家食品安全和农牧业发展的央企，中牧股份虽然在其经营宗旨中体现出了一定的行业责任感，但仅将利润最大化作为最终目标，很难充分保障国家粮食安全和农牧业可持续发展的公共利益。

　　企业的经营宗旨、目标不是抽象的，而是对行动的承诺，是实现企业使命的一种投入，也是企业价值观和发展方向的集中体现。《公司法》作为规范公司行为的基本法律，对公司经营行为具有重要指引作用。然而，现行《公司法》未能为国家出资公司的经营宗旨提供公共利益考量的价值导向，亦未明确规定国家出资公司应如何履行社会责任、履行何种社会责任，致使其经营宗旨过度强调经济效益与股东利益，而忽视了对公共利益的考量。事实上，这种法律影响远超经营宗旨的范畴，而是深刻影响着国家出资公司的整体经营行为。从经营决策、公司治理到企业文化、风险管理，从创新方向到社会责任履行，再到利益相关者关系处理，这种影响潜移默化地改变着国家出资公司的运营模式与社会角色。

　　（一）化解《公司法》与国家出资公司的规制矛盾。我国在确立市场经济体制以后，为实现经济快速转轨，大力推动国企“公司化”，主要构建的是“商事公司法”。但对于克服市场失灵、提供公共服务和公品、承担社会责任的国家出资公司制度却缺乏体系化规定。随之而来的，是学界对于由《公司法》规范国家出资公司的规制范式的质疑。“国有公司和非国有公司在公司目标、行为模式上存在较大差异”，身负公共使命的国家出资公司能否与以追求商事目标/功能的实现为主要任务的《公司法》相适配？不少学者对此持否定的观点。部分学者认为，国家出资公司的法律规范通常带有公法的强制性，掺杂于商事公司法律规范之间难以兼容，其应当从《公司法》中撤离并由《公共企业法》或《国有公司法》予以规制。同时，也有少数学者提出应删去《公司法》中国企的相关规定，构建《国有资本投资运营法》，专门调整国家直接出资的国有资本投资运营公司。然而，将体量庞大的国家出资公司从《公司法》中剥离，不仅会明显削减该《公司法》的效用，还极有可能因制度不统一而产生与其他公司的交往隐患。

　　深入探讨国家出资公司与《公司法》的关系，引发的思考是：国家出资公司与《公司法》是否存在本质上的不兼容性？进言之，“剥离”是否为解决国家出资公司公共属性与现行《公司法》规则之间冲突的唯一途径？答案是否定的。事实上，二者并不存在本质上的不兼容性，《公司法》欲构建彰显公共功能、回应国企改革发展的治理机制，其关键在于如何在现有框架内寻求突破和创新。在此背景下，分类治理理论作为一种突破路径，成为国家出资公司融入《公司法》框架的关键切入点。分类治理理论要求在现有《公司法》框架内对国家出资公司进行差异化、精细化的规制，在保持《公司法》的统一性和权威性的情况下，充分体现国家出资公司的特殊性，实现其公共属性与商事属性的平衡。

　　（二）实现《公司法》与分类治理政策的协同。引入分类治理理论并非无的放矢，而是基于深厚的政策基础与历史沿革。这一理论的形成与应用，源于国家对国家出资公司功能定位的不断探索与实践。截至目前，国家出资公司分类治理主要集中在国家政策层面。2013年11月，十八届三中全会发布《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“准确界定不同国有企业功能”。2015年8月，中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，明确指出“将国有企业界定为商业类和公益类”，有针对性地推进国有企业改革。2015年12月，国资委、财政部、发改委联合发布《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（下文简称《指导意见》），对公益类与商业类国有企业的特征进行详细说明，并将商业类国有企业进一步细分为商业一类、商业二类。2016年8月，国资委、财政部联合印发《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》，为功能不同的三类中央企业确立了分类考核的标准。2020年6月，中央全面深化改革委员会通过《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》，进一步深化国企分类改革，强调“分层分类推动改革”。至此，国家出资公司分类改革的政策体系和顶层设计的具体施工图已然形成，为完善中国特色现代企业制度提供了明确的指引。

　　截至2023年底，中央企业资产总额达到86.6万亿元，是2012年底的2.8倍，增加值、收入、利润与2012年相比均翻了一番，营业收入利润率、全员劳动生产率等效率指标稳定增长，经济运行持续保持稳中有进、质效向好。国企分类治理政策创新的相对优势、可试用性等是不言而喻的，央企在该政策框架下取得的显著成效，无论是在经济效益、社会贡献抑或技术创新方面，均为该政策的有效性提供了有力的实证支持。遗憾的是，《公司法》却未能对此分类治理的重大决策作出回应，导致目前的制度实践仍然停留在粗犷式的政策主导层面，无法形成统一的建构理念和稳定的普适规范。

　　我国国家出资公司分类治理政策实施已逾十载，其中上海、深圳等先行试点地区积累了丰富的实践经验。当一项政策经过实践证明在现在和将来的一段时间内是适用的、有效的、成熟的，就可以尝试通过法律的形式把它固定下来，此即“政策法律化”的过程。就国家出资公司分类治理而言，其政策实施已历经充分验证，展现出较强的可操作性、规范调整社会关系的能力以及普遍的治理效力，已达到法律化的标准要求，故而将分类治理政策纳入法律体系，实现其法律化，不仅可行，且具有现实必要性。

　　公共类国家出资公司以保障民生、服务社会、提供公品和服务为主要目标，适用公共类国家出资公司制度。公共类国家出资公司虽可从事营利性事业，但不应以“利润最大化”为唯一追求，应改变目前对其单纯进行利润考核、忽视其他社会贡献的不恰当做法。同时，提供纯公品的公益类国家出资公司通常情况下应排除股权上的混合所有制改革，像国防军工等领域的国家出资公司更适合采取国有独资的形式，以确保企业始终以社会公共利益为目标。而像准公品或公益类领域，则可以采取国有控股的形式，适当地引入社会资本，形成长期导向的混改，以提高供给效率。

　　功能类国家出资公司是国家为实现产业引领、产业布局等特定战略目标而设置的，其独特之处在于既履行商业职能，也承担非商业性或政策性职责，适用功能类国家出资公司制度。值得注意的是，功能类国家出资公司非商业性功能的实现以企业自身发展和经营活动盈利为基础和前提，公益性与营利性的双重属性使其在国家经济发展中扮演着关键角色。此类国家出资公司多集中于自然垄断行业，是混合所有制改革重点，宜采取“分层”的战略性调整。即在“政府—国有资本投资运营公司—国家出资企业”的三层管理构架下，从宏观、中观和微观三个层次分别进行制度设计。中观层次的国有资本投资运营公司采取国有独资形式，通过股权投资从事国有资本的市场化运作，由其对微观层次具有特定功能的国家出资公司进行股权结构的调整。对于那些与保障紧密相关的产业领域，国家出资公司需要在股份制改造中继续保持国有控股的地位；而对于那些竞争格局趋于成熟、战略重要性趋于下降的产业领域，应实现国有资本的有序退出。

　　竞争类国家出资公司主要目标是增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值，适用公司法的一般规定。竞争类国家出资公司需按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动，并通过参与平等的市场竞争，在市场竞争中应接受市场的优胜劣汰的选择。竞争类国家出资公司虽不需要保证国有资本的控股地位，但国有资本也不应骤然退出。应遵循市场决定资源配置原则，加大公司制股份制改革力度，积极引入各类非国有资本，实现有序进退。

　　1.设立与解散程序。公共类国家出资公司肩负公共使命，其设立与解散程序应受到严格的监管和限制爱游戏平台。具体而言，公共类国家出资公司的设立与解散程序应实行审批制度。公共类国家出资公司设立之时，应当对其公司章程、注册资本、人员、高管、财务制度、信息披露制度、考核标准等进行审核并由各级人民代表大会或其常务委员会决议通过。同时，《公司法》应规定国家出资公司在设立时，制定的公司章程中应明确其经营目的。如公共类国家出资公司的公司章程，应明确其以公益为目的；功能类国家出资公司的公司章程，应明确其双重目的。公共类国家出资公司解散之时，解散提议需经过严格的可行性研究和影响评估，为保障公共服务的连续性，非经法定程序，国家出资公司无自我解散的自由。公共类国家出资公司的解散需制定详细的资产处置计划，确保国有资产不流失。同时，进行专门的听证会，听取公众意见，并经过各级或其会核准。

　　对于功能类国家出资公司中采取国有独资股权形式的企业，如国有资本投资公司、国有资本运营公司等，考虑到其特殊的资本结构和设立目的，应当适用与公共类国家出资公司相似的严格设立与解散程序审批制度，以实现对国有资产的优化配置和有效监管。

　　2.信息披露程序。国家出资公司信息披露制度存在主体积极性、自主性较低，关键信息披露缺乏，信息披露渠道狭窄，信息披露监管不健全等问题。公益类和功能类国家出资公司作为承担特殊使命的主体，其信息披露制度的构建尤为重要。对于公益类国家出资公司，鉴于其直接关系公共利益，应当实行更为严格和全面的信息披露制度。这些公司应当通过统一的信息披露平台，向社会公众定期公开其经营状况、公共服务提供情况、财务信息、重大决策等内容，并接受代表和社会公众的质询。对于功能类国家出资公司，除了基本的财务和经营信息外，还应重点披露其在完成特定功能方面的表现，如在保障、发展战略性产业等方面的贡献。考虑到这类公司可能涉及敏感信息，可以设立信息披露豁免制度，但应严格控制豁免范围。对于这两类国家出资公司，都应建立严格的监管机制，包括明确监管部门职责、建立信息披露考核评价体系、加强社会监督，并对虚假披露行为予以严厉惩处。通过这些措施，不仅可以提高公益类和功能类国家出资公司的透明度，加强社会监督，防止国有资产流失，也为推进混合所有制改革奠定了良好基础，有利于提高这些公司的治理水平和运营效率。

　　除此以外，随着社会对可持续发展问题的关注度增加，ESG（Environment,Social and Governmental）信息披露也逐渐纳入《公司法》的立法考量中。ESG信息披露是企业公开其环境、社会和治理方面表现的过程。通过年报或专门报告，企业向投资者和公众提供这些非财务信息，展示其可持续发展能力和社会责任。目前，企业ESG信息披露主要存在三种模式：（1）企业在市场驱动下的自愿信息披露；（2）企业在“市场—政府”双重驱动下的半强制信息披露；（3）企业在政府驱动下的强制信息披露。对于公益类国家出资公司，旨在确保公共利益的实现，宜采取ESG强制信息披露。对于功能类国家出资公司，需要在商业利益与公共利益之间找到平衡，根据实际情况采取强制与半强制相结合的 ESG 信息披露监管制度。同时，构建强制与半强制相结合的 ESG 信息披露监管制度，监管部门应制定分行业分领域的ESG重大性披露指引。对于国家出资公司，应依据《提高央企控股上市公司质量工作方案》发布 ESG 重大性披露指引。

　　1.党组织。习总表示，“中国特色现代国有企业制度，‘特’就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位”。在国家出资公司中，党组织通过“三重一大”决策制度和“双向进入、交叉任职”的领导体制以及“党管干部”的组织原则全面嵌入公司治理，从而提高国家出资公司的投资效率。新修订的《公司法》第一百七十条首次在法律层面确立党组织在国家出资公司中的地位，规定党组织在国家出资公司中发挥领导作用。然而，单一条款的规定不足以将党建工作在国家出资公司中的定位转化为具有法律效力的制度安排。由于规范与决策未能在《公司法》中得到充分体现，导致在党组织嵌入国家出资公司的实践中，强制执行力不确定、有关责任混淆不清等问题频发。同时，虽将党组织嵌入国家出资公司治理中能有效规制两权分离所致的内部人控制，但鉴于党组织履行职能的特殊性，应通过制度设计确保其嵌入强度的适当性。

　　基于分类治理理论，首先，党组织嵌入国家出资公司的制度构建应实行差异化安排。具体而言，应深化“双向进入、交叉任职”的党组织领导体制，在公司法中明确党组织嵌入国家出资公司董事会的具体程序与比例标准。党组织双向进入董事会的比例应设定上下限，以确保其在公司治理中发挥适度作用。就公共类国家出资公司而言，其以保障民生、提供公品和服务为目标，对党委会在公司治理中充分发挥职能的要求较高，因此党组织嵌入董事会的比例应相对较高。相较而言，功能类国家出资公司主要致力于加强企业履行功能职责、推进重大政策与战略任务的完成，对党委会在公司治理中发挥职能的要求相对较低，因此党组织嵌入董事会的比例应当低于公共类国家出资公司。通过此种差异化安排，可以在不同类型的国家出资公司中实现党组织领导作用的最优发挥。

　　其次，党组织对国家出资公司决策事项的参与程度也需类型化区分。立法机构应在公司法中明确党组织参与国家出资公司事项的授权范围，并将企业党建工作列为公司章程中的必要记载事项。党组织需在制度授权范围内对国家出资公司董事会进行干预，发挥其在国家出资公司中的职能，越权无效。考虑到公共类国家出资公司承担着特殊的公共职能，其党组织的授权范围应当较功能类国家出资公司更为广泛，以确保其能够更好地履行公共责任。

　　2.公共董事与商事董事。国家出资公司董事会成员根据其性质、功能、任务的不同，可分为公共董事和商事董事。商事董事以实现国有资产保值增值为目标，主要包括执行董事等负责执行公司事务的董事。公共董事负责监督商事董事、参与公司决策，以实现国家出资公司的公共目的，主要包括政府董事、外部董事和职工董事。新《公司法》虽对国有独资公司作出了“外部董事在董事会中不得少于半数，并应当有公司职工代表”的规定，但仍存在两方面的问题：其一，未能将政府董事纳入《公司法》，并模糊了政府董事与外部董事的界限，难以有效实现国家出资公司的公共目标；其二，对董事会的规制未能涵盖除国有独资公司外的其他国家出资公司，尚不能满足对国家出资公司治理结构分类构建之需。

　　政府董事是国家委派到公司制国企或承担了公共任务的私企董事会中履行公务职责的董事。外部董事则由非公司雇员的外部人士担任，主要承担监督职能并参与董事会的商业决策，但不介入公司的日常执行事务。在我国，外部董事由国资委委派，王怀勇、王鹤翔通过梳理中央层面与外部董事相关的政策文件和法律法规，发现外部董事选任、履职、激励等重要环节俨然已被出资人机构掌控。在某种程度上，我国的外部董事已经类似于政府董事，不厘清二者关系，外部董事恐沦为“政府代言人”。然而，政府董事与外部董事的设立目的及其应有职能存在本质区别。政府董事旨在监督国家出资公司运作，维护公共利益，故应由政府委派至国家出资公司。而外部董事的设立目的在于破除国有企业董事会全部由企业内部人员控制的格局，从根本上促进企业决策层与执行层的分离，增强企业活力和创造力，理应通过市场选聘产生。若由出资人掌控外部董事，则背离其设立初衷，导致“政企不分”现象。为此，有必要革新外部董事的选任机制，将外部董事的选任权部分地从出资人代表机构中剥离，建立高效可行的董事会运行机制。

　　科学的董事会构造应该形成公共董事（包括政府董事、外部董事）和商事董事（执行董事等负责执行公司事务的董事）并存的模式，并根据国家出资公司功能的差异，合理分配两类董事在董事会中的比例。对于公共类国家出资公司以及国有独资形式的功能类国家出资公司，公共董事在董事会中的占比不应少于半数，以确保公共政策的施行与公共目的的实现；对于其他功能类国家出资公司，公共董事在董事会上的占比不应低于三分之一，且外部董事的人数应高于政府董事的人数，以提升董事会的独立性。

　　在中国特色社会主义制度体系中，国家出资公司占据基础性和支柱性地位。2019年，《中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“完善中国特色现代企业制度”，新《公司法》也将其作为立法宗旨纳入第一条。中国特色现代企业制度的“中国特色”体现在国家出资公司的特殊规定中，相关制度的修改应深刻把握国家出资公司改革的路径选择与制度需求。遗憾的是，当前《公司法》中调整国家出资公司的特殊规范仅十条，且主要聚焦于国有独资公司，对国有控股公司的规制明显不足，难以满足国家出资公司组织、运作的现实需要。同时，跻身于《公司法》中的国家出资公司，往往过度重视商事利益而忽略公共利益。

　　《现代国企研究》杂志是由中央党校国务院国资委分校、全国党建研究会国有企业党建研究专业委员会指导，中国兵器工业集团有限公司主管、中国兵器工业集团人才研究中心主办，面向国内外公开发行的社科类期刊。2010年创刊以来，杂志秉持“启迪国企现代思维 领航国企特色实践”的宗旨，突出评论特色，围绕国企改革和国企党建两大主题，研究发展规律，解析制度精髓，探索实践途径，已成为服务国资国企改革发展和党的建设权威研究平台和主流阵地。国内统一刊号：CN11-5992/F 全年定价420元