17年前的5·12，大地震颤撕裂山河；17年后，防灾减灾警钟长鸣。在这特殊时刻，社创小新带来旧文分享，与您探索中国灾后治理的“软性力量”。

　　［摘要］在当代中国，随着治理理论和NGO的兴起，NGO组织如何参与社区建设和社区治理成为一个重要的问题。中国的经验则给了一些值得关注的启示。本文采用案例比较研究的方法，选取中国地区灾后重建社区营造过程中出现的新故乡文教基金会为案例参照，同时呈现灾后社区重建中的NGO参与案例，通过叙事和比较研究，讨论两岸NGO参与社会治理的差异，并就公民参与对于社会弹韧性机制的营造等问题提出相关的讨论与建议。

　　治理（governance）是20世纪90年代以来，在西方学、经济学和管理学领域风行一时的概念，它是与政府的统治（government）相对应的概念。治理概念试图指出很多社会问题已经不再是只靠政府自身的管制就能解决，社会的管理需要政府的力量，但是又不限于政府，应该包含更多的社会公共机构和公共服务组织。治理更加明确强调出政府、企业与非政府组织的合作，因此治理的概念比政府概念要更宽泛。治理和统治最根本的区别是，治理的权威是多元的，而且权力的运行是一个上下互动的过程，“可以通过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同目标等方式来实施对公共事务的管理。”这一概念也被中国党所采纳，并在最近的三中全会公报中将“推进国家治理体系和治理能力的现代化”作为首要目标。陈金贵系统梳理了治理的基本含义及其相关理论延展，强调治理使多元权威可以有竞争、商议和协调的空间，往上发展可以成为全球治理或区域治理，往下发展可以走向地方治理或城市治理，平行发展可以朝向与公民社会共享权威的协力治理。最新一届的中国政府把未来中国的发展战略浓缩为“治理体系和治理能力的现代化”，这使得治理成为中国政策创新过程中的新话语。与之相呼应，现代治理、国家治理和社会治理迅速成为学术界关注的热点。曾经被学者广泛讨论的“社会管理创新”很快被“社会治理创新”所替代。在社会治理创新中，社会组织的发展和参与成为最关键的部分。

　　在中国的国家治理与NGO关系的研究中，多持两种观点。较多学者将中国社会的根本特征定位为一种“法团主义”治理结构。所谓“社会法团主义”是认为所有的民间组织都应该挂靠或者归属于党和政府的统一控制下，传达政府的主张和意志。这种法团主义的观点折射出中国社团的定位与现状，但也容易产生两方面误读：一方面会使研究者误以为中国没有现代意义上真正独立的NGO；另一方面又会误将未注册、在中国社会自发产生的草根NGO视为可能对政府治理体系的稳定构成威胁的因素。而另一种理论是公民社会理论，认为改革开放已经使得NGO成为中国社会区别于政府、企业组织的第三部门，它不同于政府和企业，但是在传递公品方面（例如教育、环境等），在某种程度上比前两者更有效率。这些民间组织相对独立和自治，呈现出不与国家对抗，但是却区别于国家的公民社会模式。在这方面，推动善治的概念尤为突出。善治指能使公共利益最大化的社会管理过程，它强调政府与公民对公共生活的合作管理。而善治需要第三部门的参与，正如俞可平认为，“如果没有一个健全与发达的公民社会，就不可能有真正的善治”，“公民社会的成长和壮大，必然引起治理结构和治理状况的变迁”。以上两类观点可以说都呈现了中国民间组织的基本特点。

　　NGO对善治的支持在国际上一直受到学者的广泛关注。最早可以追溯到托克维尔（Alexis de Tocqueville）对志愿服务的作用的强调。他认为志愿活动对一国的“文化健康”起着至关重要的作用，它能使关怀公共利益和互助成为一种公民的心灵习性，使利他主义成为慈善组织制度化实践的基本要素。至20世纪90年代，莱斯特·萨拉蒙（Lester M．Salamon）结合新的形势进一步指出，通讯导致的变革，以及20世纪60年代起所发生的全球性的可观的经济增长，以及伴之而来的资本主义的性变化，这些都为有组织的志愿活动的增长开辟了道路。在他看来，他认为第三部门成长的最有决定性的因素是它所能锻造的同国家的关系，所谓第三部门的组织的任务，在于找到一种同政府商榷的办法，在得到政府足够的法律和财政支持的同时，亦能保持相当程度的独立性和自主权。

　　在安斯坦（S．Ｒ．Arnstein）看来，NGO参与治理是一种权力的再分配。“民众参与是指民众基于主权的认知与实践，强调通过公识的觉醒，以追求公共利益为导向，可以得到充分的关于政府作为及政策的充分信息，同时也有健全的参与渠道。是民众付出自己的感情、知识、意识与行动，以影响公共政策或公共事务的一种自发性的公民行动。”克莱斯（Gunther Kress）则认为，“民众参与是提供民众参与公共事务的机会，让民众可以参与政府决策或规划的过程。”在这里，“参与”与公共事务、政策决策密切关联。

　　在这个意义上，“参与”使政府逐渐由单一统治转变为多元治理方式。戴伟信（A．Davidson）指出，对于全球化下的公民发展，多元治理（management of diversity）是公共参与的重点，参与不再只局限于社会或国家层次的代议制度（representative democracy），因为只靠定期选举（periodic election）的参与过于被动和薄弱，是被动公民（passive citizenship）的参与，不再适合高流动的后工业社会发展需要。戴伟信进而强调民众参与将影响日常生活的公共事务，而国家也应该开放公共政策权力到个人生活的层次。［8］换言之，社会需要积极开展并实践积极公民（active citizenship）的参与性，需要扩大参与到公民个人生活的公共事务的层次上，以确保他们能够选择各自喜爱的生活和文化方式的权利。

　　要实践积极公民（active citizenship）的参与性，承载人们的个体日常生活和社会网络的社区是关键环节。事实上，“社区”总是与“参与”一起成对出现在政府和国际机构各类经济和社会政策的话语中的。社区空间也被认为是诞生公民社会的一个关键场所。作为公民空间（civic space）的社区空间可被看作是人们在政府和经济之外，自主聚合并建立社会关系的实际空间。它既表达出人们无目的地呈现存在的公共空间，也包括人们开展社团生活的空间，它成为公民社会组织进行活动的地点，为公民社会提供地方感以及在公民个人和社会之间建立认同、意义和连接。

　　公民的社区参与在西方学术界早已受到关注，并着重于强调其与制度的关系。帕特南（RobertPutnam）关于意大利的研究揭示出社区参与对于制度有着不可或缺的重要性，他认为制度依赖于本土的“公民社区”（civic community），即有多少有公民心（civicness）的公民和团体积极参与当地的公共事务，以构成公民参与的网络、建立普遍互惠（general reciprocity）的规范以及彼此的信任，这些都是的社会资本，使得民众集体参与社会公共事务得以可能。而在中国社会，在相对更加权威的制度之中，在社区层面仍然存在相当丰富的公民参与的机会。由此，人们关注社区参与正因为它能够培育公民性，形成基于本土和日常情境的真正意义的公民参与。以此为微观基石，更宏观范围的制度才能运转起来。

　　同为华人社会的中国，其“社区总体营造运动”也强调社区居民们经由社区参与及环境改善来建构他们的公民社会，在社区营造的实际运作中，推动“积极参与→公民社会→”这个过程的实现。中国的许多个案显示出，社区的居民经由学习计划、文化活动、自然保育、空间再建构等计划，学习公共事务的参与及的教育。进而社区民众的公识和公民权得到深化，公民在社区活动中进行其“文化实践”，与国家进行着矛盾的协商关系，透过社区的“文化实践”，公民也不断进行自我意识的制造与再制。

　　那么，在比较视野下，和的NGO参与发展态势如何?在多大程度上能够培育两岸民众基于基层本土情境和日常实践的公民性，催生真正意义的、对地方社会公共事务的积极自主的公民参与?同时，这对两岸公民社会的发展又有怎样的长期影响?本文将集中在近年引起较多关注的个案比较研究，通过探讨其中公众社区公共参与的路径、NGO的议题框架建构、合法正当性的建立以及本土化行动策略等方面，试图对以上问题做出一点初步的梳理和探讨。

　　中国的基层社区近几十年来经历了多重变化。从20世纪60年始的自上而下的社区发展规划，到1987年解严之后经历了具有社会运动底色的社区营造，及至1994年之后，结合日本“造町”、英国“社区建造”（community building）与美国“社区设计”（community design）等概念，出现以“回到土地、回到社区、回到生活”为主张的社区总体营造，力求于社区生命共同体意识、社区参与和社区文化的形塑。经过多年的政策推动和地方实践，基层社区总体面貌得以改善。那些自下而上的实现社区良性的自我组织功能、实践在地价值和在地关怀的社区营造的案例，往往其核心推进者是某NGO组织，且与一些强有力的核心人物相关。这些组织与社区做连结，整合资源，提供超越社区的视野，与的基层社区建设个案具有相似性。但因为两岸基层社区建设所处的制度环境和体制现状有本质上区别，社区建设也有很多差异。因此比较研究的视野将促使我们更好地思考国内社区建设的结构性限制及其突破的可能性。本部分将首先分析南投埔里桃米社区营造的案例，探讨在社区营造中NGO如何整合在地资源，同时与政府、企业及地方组织进行互动与合作，以及这种共同参与的地方治理有何特点，又可能对当下和未来中国社区再造过程中关于地方治理创新的议题带来何种启发。

　　桃米社区位于南投县埔里镇中心地带，面积18km2，居民1200多人，是从台21线埔里往日月潭的必经之地，临近国立暨南国际大学。埔里是一个典型的农业社区，主要的经济作物是麻竹笋。不过在921地震发生七八年前，地方产业就已经大幅衰退，逐渐成为地方青壮年人口外移情况严重，人口结构老化、社会关系疏离、公共空间简陋、缺乏生机和希望的老旧社区。社区的青壮年如此形容他们的故乡：“我们这个地方穷得连鬼都不敢来!”加上这里有个超限利用10多年的垃圾掩埋场，居民对自己的家乡认同有着莫大的自卑情怀。

　　921地震中，桃米社区因紧邻地震震中，严重受创。地震发生后，财团法人新故乡文教基金会的发起人廖嘉展先生深度卷入该社区的灾后重建进程中。廖嘉展曾供职于《人间》杂志和《天下》杂志，于1994～1996年应邀担任新港文教基金会的执行长，这个基金会也是最早参与社区营造的机构之一。他任执行长时曾著书《老镇新生──新港的故事》，记录了中国乡镇社区营造的早期经验。1999年2月，迁至埔里居住了10年的廖嘉展创立了新故乡文教基金会，致力于社区营造与可持续性发展的推动。新故乡提倡经由民众参与社区工作的过程，凝聚社区力量，经由跨领域的多元合作与社区携手，开拓新视野，挺立新价值，展现新行动。新故乡成立之后7个月，即发生921地震。震后，新故乡接受桃米社区时任里长及社区发展协会理事长黄金俊的邀请，进入社区协助灾后重建，激励社区居民实地学习社区营造的技能爱游戏注册，并与社区建构“社造培力伙伴关系”，藉以翻转社区。历经约莫十年努力，桃米从一个传统凋敝的农村社区逐步转型为兼顾生态保育和生态旅游的永续家园，尤其“再现埔里蝴蝶王国”规划更建构了迈向埔里生态镇的新愿景，正是新故乡结合生态保育与生态产业的发展，将生态、生计、生活融入人的生命价值中揉合转化观念的典型代表。新故乡主张社区营造模式是推动区域性社区产业的策略，结合建构社区见学网络，为非营利组织与在地社群找出一条可持续性发展的道路。

　　第一阶段：社区培力建设。凝聚地方共识，基于共同愿景推进灾后重建。重点在于推动社区学习，基于社区资源调查，与社区居民共同推出社区产业，并整合资源进行社区培力，建设社区自主运营的能力，在当地发展以青蛙为核心的社区生态导览和生态旅游。

　　第二阶段：推进基金在地化。反思基金会自身定位以及与社区的培力关系，逐渐推动社区自主运营，基金会逐渐实现组织的在地化，还在桃米社区成立的新故乡社区建学园区，引入日本阪神地震之后当地社区的艺术作品“纸教堂”以激发社区。培力社区的同时坚持探索以社会企业的方式进行运作，一方面探索组织的可持续经验，另外一方面，推进社区产业形成合作共生和良性竞争的局面。

　　第三阶段：超越社区，经验模式形成。基于对社区营造中“社区”概念的反思，基金会跳出桃米社区，拓展社区营造的议题。从“青蛙村”到“蝴蝶王国”，从“桃米”村走向“大埔里”地区，基金会联合在地产业组织、社团，共同构思埔里镇的愿景及行动计划，并初步设定以“再现埔里蝴蝶王国”为主轴，确立区域性再发展的行动目标。同时，采取“社群组构”方式，驱动区域性集体行动能量。在此过程中，基金会也实现了蜕变与转型，成为灾后重建的经验平台。

　　回顾桃米生态村的社造历程，与其说新故乡基金会是专业辅导团队，不如说彼此乃为伙伴关系来得更加贴切。在后续互动上，基金会与社区之间将更倾向于互补式的合作形态：一方面扮演专业咨询与沟通协调的角色，藉以协助社区组织运作及经费申请，并观察、督促桃米生态村的社区营造与永续发展；另一方面，新故乡基金会也将通过桃米社造见学园区，更积极开拓各项多社区营造创新事务，例如：协助既有产业的再发展、自然资源的产业化、社区人力资源的活化利用，及社区空间美学的理念推广与具体落实等。

　　综观新故乡基金会参与桃米生态村的社造历程，基金会在各阶段所面临社区环境不同，其角色扮演会迥然不同，相关社造策略选择也会对应调整，因而呈现多元化的组织互动形态。

　　从政府治理层面来看，中国的社区总体营造，一直以来主要被作为一项文化政策，经由不同行政部门进行推动。社区营造代表一种思想模式的转变，是在进行一场“宁静的”，从营造一个新的人开始，进而营造一个新的社会。因此，社区营造要推动的是一种化和公共化的观念，强调“由下而上”以及当地居民的参与性，旨在从社区开始培养“公识”，让社区自己来管理自己。此外，社区营造这项文化政策背后隐含一个宏大的社会理想，即落实基层，建立现代公民社会。因此，社区营造不只是“文化创新”，而更是正在发生的“地方治理创新”：一种由第三部门积极参与的合作治理模式经过多年社造和社会运动的培育和酝酿，正在逐渐形成。

　　善治理论架设起行政权力与公民社会逐渐进行沟通与合作的桥梁。在社区营造的实践过程中，作为外部协力团队的NGO，以及作为在地执行机构的社区组织，都是社区营造实践过程中的重要的力量，在上述的案例中我们可以看到，在外部的NGO的培力之下，在地的社区组织不断进行能力提升和组织建设，逐渐建立起了一定的治理体系，具备了独立运作社区事务和与政府机构及企业及其他组织形态对话爱游戏app、互动的能力，有力量推行社区的资助运营。同时，作为外部辅导团队的NGO也在积极思考自身的定位与转型以及可持续发展的问题。外部NGO正在发生在地化的转型，成为社区发展过程中重要的培力和良性竞争的力量。这两种在地的力量一起，共同推动社区营造的永续发展。

　　2008年汶川地震发生后，7月间，笔者所在研究团队和另外三个NGO一起在一个震中严重受损的B社区开始建立志愿者工作站，进而建立了社会工作发展中心，以协助社区重建和发展。从而有机会深度介入，开展“行动研究”和参与观察社区集体行动的结构与过程。

　　成都市L镇B社区位于L镇的一个山头上，毗邻龙门山国家森林公园。汶川大地震前，该社区有201户500余名居民。社区兴起于20世纪50年代的L镇铜矿开发。彼时，因为铜矿资源丰富，政府在此建设了一个铜矿冶炼的国有企业。在20世纪90年代初这家企业达到鼎盛时期，但至90年代末，因为矿源枯竭和经营不善，公司逐渐没落，直至2002年破产并解散。铜矿破产以来，社区生活凋敝，当地居民对原单位充满抱怨。同时，由于原有的铜矿行政级别高于当地镇政府，破产后社区居民因户口不在L镇，使得镇政府对社区居民的要求也无力回应，居民对当地政府有诸多不满。因此，B社区在震前就是有名的“三不管”区域。

　　地震给B社区带来毁灭性打击。6人在地震中遇难，90%以上住房倒塌或严重损毁，社区供电系统中断，供水系统受到严重损坏和污染。这更是增加了社区居民的不满情绪。于是当NGO进入的时候，当地政府也非常希望志愿者能够安抚当地居民的不满情绪。可以看到，志愿者的介入正是被定位为政府在应对灾难时的拾遗补阙作用，同时因为资源有限，新家园计划基于自身的价值观定位，从一开始便决定不直接做家庭救济，而是强调提供公共服务，建立工作站，把自己当作一个和外部资源连结的平台，接收与发放来自于其他NGO的资源。工作站最初的工作是按照参与式发展的思路进行的。在熟悉社区过程中，先开展三个月左右的社区调查，进行社区需求评估。针对地震后学校停课、孩子无人照顾的情况，服务站请有专长的志愿者开设了绘画、英文和小组游戏等辅导课程；利用自身的NGO合作网络，工作站积极引入外部资源，建立了一个帐篷图书室；使用捐助者的赠款，搭建了帐篷茶馆，并购买了一台大屏幕电视，每天晚上播放电视节目。工作站通过初级社区服务不仅建立起了社区的公共空间，也建立起了志愿者和社区居民之间的信任，得以进而开发社区重建的工作策略。

　　2008年10月份，B社区搬入新建活动板房，志愿者工作站也得以随迁。随着社区居民生活逐渐安顿下来，新家园计划也相应开始了新的工作策略，即逐渐将以志愿者为主提供社区服务改变为推动居民参与，共同服务于社区需要。新家园计划基于以往的参与式发展经验，很快确立了社区主导的发展计划，强调社区赋权，即让老百姓建立自己参与社区管理和表达的途径成为新家园计划的重点。此时的设计包括三个方面：一是建立社区公共空间，根据社区需求建立一个集合社区浴室、茶室、图书室和网吧等为一体的社区中心，并交由社区内的居民志愿者管理；二是启动社区积极分子，组织社区艺术团；三是召开居民大会以及居委会、居民和志愿者三方一起参与的议事会。

　　在全村居民共同努力下，位于社区中心的两排闲置板房被改造成了一个具有综合功能的活动中心。活动中心包括清洁饮用水房、图书室、多媒体教室、老人活动室、公共浴室等。很快地，这里成为了名副其实的社区中心，居民一天的生活都与这里息息相关：取水、娱乐、阅读、健身等。

　　在社区中心的发展过程中，越来越多的居民在工作站志愿者的鼓励下也做起了村民志愿者。并且，在工作站支持下居民也开始自发组织一些集体活动，居民自组织逐渐出现。有了居民积极参与和建立自发组织这个基础，工作站开始推动居民建立公共决策制度，先后建立了“社区居民大会”和“社区议事会”。居民大会每月召开一次，由全体居民自愿参加，主要对社区重大公共事务进行讨论和决策。例如，修建社区活动中心、制定活动中心各功能房使用的管理规章都是由居民大会制定和修改。议事会也是每月开会一次，主要有社区干部、居民代表、志愿者代表参加，讨论和执行由居民大会决定的公共事务。在工作站的有力推动下，居民开始参与社区公共事务管理，社区公共服务得以显著改善。

　　在最初的参与式发展理论指引下，新家园计划希望社区按照“工作站主导－工作站和社区协同治理－社区主导”三步走的项目设计，最终推动社区居民“自治”，包括尝试将工作完全移交居民管理，鼓励和资助居民自我开展社区服务创新，影响居委会决策方式等。但是，在这个过程中，工作站也遭遇了一系列困难。

　　首先，志愿者不在场的情况下，居民的自发协调容易失败，或者没有行动力。2009年春节时工作站做了一个尝试：志愿者集体离开工作站休假，把工作完全移交给居民管理。结果发现社区中心只有茶馆正常运行；公共浴室和水房的开放都不准时，甚至有时不开放。

　　另外，新家园计划一直示范和倡导的社区事务公开决策、财务透明的原则也未能得到居委会和镇政府的采纳，主要局限在工作站的事务范围内应用。随着政府事务庞杂以及工作重心的转移，政府和居委会干部参加志愿者们组织的社区会议和集体活动的热情也消散了。

　　更为重要的是，随着居民生活日渐常态化，以及政府主持的灾后重建工程启动，新家园计划作为社区外来项目正在疏离社区居民此时的主要利益关注。2009年5月起，L镇政府开始启动住房重建项目。因为牵涉到B社区众多历史遗留问题，这成为社区居民最为重要的关注议题，而住房的分配也成为社区居民与政府关系紧张与否的首要因素。社区居民起初希望工作站能够利用外界的联系以及与本地政府的合作关系，为他们争取更多利益。但是为了避免引起工作站与镇政府之间的矛盾，保障工作站的持续运作，新家园计划确立了不介入、不评论的立场。这使居民渐渐觉得新家园计划在这个最重要的事情上无法提供帮助，也就不再就住房问题与社工交流和讨论。相应地，随着在社区最为重要的公共事务上的缺位和无力，曾为社区走向自治重要步骤的居民大会和议事会也渐渐无法有效召集。

　　同样困难的是，在震后一周年左右，外界对灾区的关注热情渐渐消褪，前往B社区服务的志愿者越来越少。新家园计划的各个发起机构也逐渐回到原有的工作轨道上，对新家园计划的关注也在减弱，原来的执行人也逐渐淡出。这使得新家园计划的社区主导发展策略开始很难按照原计划推进到第三步“社区主导”这一目标。

　　回顾中国从1994年开始推动社区总体营造（简称社区营造或社造）政策的动力，主要在于回应近年来所面临的治理转型问题。行政机构企盼透过社区营造政策的推动与实践，激发民众参与公共事务的热情，并凝聚生命共同体的社群意识，累积形塑公民社会所需能量；而社造政策也经历了变化，逐步走向基层社区，推进行政的组织改造与转型工程。“行政院文建会”为积极推动社造工程，提出六项执行策略：培养社区自主、建立组织系统、结合专家学者、强化行政协调、示范点的扩散、结合非营利组织。综观十多年来中国社区营造的政策推展过程，特别是在1999年921地震后的灾区重建，许多非营利组织与学者专家积极参与且殚精竭虑，不少社造成果令人印象深刻，包括宜兰县的环保与文化社造经验、嘉义新港的老镇新生、阿里山山美社区、花莲马太鞍湿地，及南投桃米生态村等，都是相当成功的实务案例。在这一历程中，社区营造业已逐渐从政府规划、专家辅导的“由上而下”政策运作模式，逐步转向期待透过社区培力，“由下而上”深化社区自主营造的内涵与能量。在这种转化过程中，非营利组织参与社区营造的角色与策略，不仅益加重要，也应该自我省思与适当调整，特别是思考在“专业辅导”与“在地行动”两种价值之间，如何进行社造策略选择。在社区营造的过程中，NGO组织的能力不断提升，也不断因应环境而进行组织更新和策略的调整，外部辅导和培力的NGO组织逐渐地在地化，同时社区组织在培力和辅导的过程中，逐渐形成内生的力量，推动社区参与能力的提升，与行政力量推行的基层政策进行良性的互动。社区营造催生了一批本土的社区NGO的产生与发展，在营造社区的过程中，也在不断地进行自我学习和提升。在社区培力与社造过程中，非营利组织与社区居民，两者都应不断进行批判性的自我反思与持续学习，如此才能真正地彼此了解与通畅合作，并建构出深具信任基础的培力与陪伴策略，迈向永续社造的理想愿景。

　　同时，中国的社区营造也面临着巨大的挑战。长久以来，依然有一些批判的声音在拷问这中国的社区营造：经过多年的多方投入，社区真的有变好吗?产业持续不兴盛、年轻人依然外移、派系继续结社、地方创新动能一样不足，这些依然是摆在中国社区治理面前的重要的挑战和问题。社区营造策的推动过程中，获得了大量资源。这也使得大批的外部辅导的NGO和本土NGO有资本实践他们的在地理想。但政府资源的大量投放，却也使得参与到社区营造之中的NGO处于两难境地。一方面，不论是社区居民或是参与社区营造的NGO，都希望能获取来自各个层级和部门的资源，而另一方面，资源的导向性和要求又成为制约社区营造方向的约束，甚至使之偏离社区营造的要旨。基于社区自主发展和社区培力的NGO组织，如何能在社区营造过程中激发社区的活力和自主性，实现多员工制的局面，同时推进自身从资源依赖型转向资源自主型，这都是需要思考的核心议题。桃米社区的案例给出了一种可能的路径。支撑桃米的主要基金会已经在纷纷转型，通过社会企业的方式，实现资源自主的转型和尝试；同时，桃米社区的实验也在突破“里”的局限，而走向更加广阔社群跨域治理，整合更大范围内的本土资源，以推进小城镇发展，以此带动地域内的基层社区的治理和升级。

　　在灾后社区重建的案例中，我们发现在赋权于居民、从而提升其公共参与的能力这个意义上，参与式社区发展依然是行之有效的。但是随着灾后重建的市场化、国家重建援助以及维持社会稳定等政策的深入，市场和国家正在直接而深刻地改变社区的传统结构和发展进程。这使得可持续的社区发展有赖于不同的社区治理参与者的权力平衡和协商合作。面对拥有权力的国家和经济权力的企业，社区中富有公民精神的居民和居民组织的良性发展，需要和外部的社会工作者、NGO、媒体、社会公众连接形成强有力的第三方力量。只有形成健全的第三方，才能真正对社区内部的行动者形成赋权。不过，我们也指出，这种赋权既不应该是进一步激化社区中“官”与“民”的对抗，也不应该使居民更依附于地方政府，形成新的过程；而是能够推动“官民”合作，建立多元开放的社区权力结构，实现多元共治的社区发展。

　　通过比较研究我们发现，在灾后重建过程中，两岸NGO的社区参与深度和广度都有提升的空间。我们认为，NGO仅仅参与社区建设是不够的，社区的参与需要更具有力量和策略，并与整个社会制度的倡导与社区治理结构的改变连接起来。在这一挑战下，更需要公民社会在社区通过推动NGO与民众的介入，寻到更多的公共参与的合法正当性，进而更催生NGO行动和社区行动的接壤，推动内外力量的互动甚至进一步融合。而对而言，NGO在社区治理中的参与发展，要从社会转型的视角来理解社区，具体来说就是要形成以健全的第三方为基础的官民共治的社区重建机制，从而促进一种多元参与治理的格局形成。

　　首先，以社会建设为契机，推动“官民”协作与多元共治机制的完善。治理理论的兴起，意味着国家已经成为一个多中心的组织综合体，这一复合体是通过几乎正式化的网络来保持良好状态的。治理往往通过公私参与者的网络关系来推动，国家与社会的分界线已经变得模糊，治理理论的提出与运用是国家适应外部环境变化的一种能力的体现。随着越发注重社会矛盾的良性化解，为加强社会稳定和巩固国家合法性，通过社区经济和发展计划来加强国家权力对社区的渗透和影响正在成为基层政权建设的主要途径。认识和承认国家权力在社区治理中的主导地位将成为NGO进入社区和推动社区治理的前提。但是，也需认识到政府主导的社区治理有时也存在大量的问题，并最终损害社区的自治能力的发展。因此，协商治理可成为一个替代路径：以政府为重点、社区组织为主体同时引入NGO的参与。在这样的协商治理中，NGO可以发挥居民自组织协作者、政府与社区居民沟通者、协调者和公共服务提供者四种功能。

　　其次，以参与式发展的去项目化运作为策略，避免灾后社区重建过程中的利益调适失衡与冲突。标准的发展项目以产出而非影响为评估基准。项目化运作方式在社区发展方面取得的成效常常是短期的，甚至使社区出现。项目化的发展工作往往具有时间和参与程度上的局限性。以往经验表明，随着外来NGO在项目周期结束后主动离开或者因矛盾升级离开，社区原有秩序和治理结构往往会回复到原来状态，居民赋权也即停滞或失败。NGO如何破除“外来者”、“资源提供者”等身份符号，以协作者身份参与社区建设，并重构社区权力结构更新知识理念，实现社区发展的可持续化运作，这是当前面临的主要困境。

　　第三，以居民利益为本，社区赋权为导向，重构社区权力多元格局与互利共生关系。从运作过程看，社区居民是NGO介入社区建设的资源募集者、管理监督者和服务对象。NGO强调扶持弱势群体、帮助边缘群体，解决社区问题，发展社区，相应的社区居民不仅是直接或者间接的受益者，也是社区基金会的资源，因为NGO能力提升同样需要基于提升同样需要基于“资产为本发展”，即ABCD理念（Asset-Based Community Development）。在与NGO的互动过程中，社区居民可以更深入地参与社区建设，并在这个过程中掌握更多的资源、信息和技术，学会如何去表达诉求、提出建议，从而达到“赋权”的目的，成长为具有志愿精神、权责意识和在多元环境下对话和谈判的公民。这种社区资源与能力的提升有利于社区可持续发展。NGO在此过程中也容易与社区建立起密切的相互信任关系。总之，一个成功介入社区发展的NGO，它的触角应深深嵌入社区关系网络，并成为这一网络的关键节点。